การจัดทำแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย พ.ศ.2553-2573 หรือที่เรียกว่า แผนพีดีพี 2010 (PDP 2010) ซึ่งเป็นแผนแม่บทที่กำหนดแผนกำลังการผลิตไฟฟ้าเพื่อรองรับใน 20 ปีข้างหน้า ที่กำลังเป็นปัญหาและเป็นประเด็นถกเถียงในสังคมขณะนี้ เพราะมีความเคลือบแคลงค่าพยากรณ์ไฟฟ้าที่มากเกินจริง เบื้องต้นคาดว่าในแผนพีดีพีใหม่นี้คาดการณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าในอีก 20 ปี จะสูงถึง 60,000 เมกะวัตต์ และต้องสำรองไฟฟ้าเพื่อความมั่นคงของประเทศอย่างต่ำ 15% ทำให้กำลังการผลิตไฟฟ้าจะสูงถึง 70,000 เมกะวัตต์
นำมาสู่โครงการสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ ทั้งนิวเคลียร์และถ่านหิน ที่มาอันคลุมเคลือ ขณะที่ทางเลือกพลังงานประเภทอื่นๆ กลับไม่มีการให้ความสำคัญ กระบวนการจัดทำแผนที่ทำอย่างเร่งรีบ ขั้นตอนการเปิดเวทีประชาพิจารณ์ที่รวบรัด สิ่งเหล่านี้ดำเนินไปอย่างรวดเร็ว ขณะที่ค่าพยากรณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้า ซึ่งต้องพิจารณาจากอัตราเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศที่สถาบันนิด้าและสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติกำลังศึกษายังไม่เสร็จเลย มีการตั้งคำถามว่าทำไมต้องเร่งรัดทำแผนและอนุมัติขนาดนี้ และใครที่จะได้ประโยชน์
ศุภกิจ นันทะวรการ อนุกรรมาธิการทบทวนแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าเพื่อให้สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจและสังคมในคณะกรรมาธิการศึกษา ตรวจสอบเรื่องการทุจริต และเสริมสร้างธรรมาภิบาล วุฒิสภา กล่าวว่า แผนพัฒนาพลังงานฉบับใหม่ เป็นแผนแม่บท 20 ปี ถือเป็นยุทธศาสตร์ระยะยาวของประเทศควรตั้งอยู่บนข้อเท็จจริง วิกฤติพลังงานในปัจจุบัน คือ ภาระการนำเข้าพลังงานของประเทศช่วง 10 ปีที่ผ่านมา ประเทศไทยนำเข้าพลังงานเพิ่มขึ้นมาก มูลค่าการนำเข้าพลังงานทะลุหนึ่งล้านล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 18 ของจีดีพี หากแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้ายังมุ่งนำเข้าพลังงาน อย่างโรงไฟฟ้าถ่านหิน โรงไฟฟ้านิวเคลียร์ ที่กำหนดในแผน ทั้งเทคโนโลยีและเชื้อเพลิงล้วนต้องนำเข้าทั้งหมด จะตอบโจทย์ปัญหาพลังงานได้ยังไง สิ่งสำคัญอีกประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการจัดทำแผน คือ ประสิทธิภาพของการใช้พลังงาน ทุกวันนี้ไทยใช้พลังงานมากขึ้นเพื่อสร้างความเติบโตทางเศรษฐกิจเท่าเดิม สะท้อนถึงความไม่มีประสิทธิภาพในการใช้พลังงาน ฉะนั้น จะทำเช่นไรให้แผนพีดีพี 2010 ตอบโจทย์ในเรื่องนี้ให้ได้
"ทิศทางการพัฒนาประเทศใน 20-30 ปีข้างหน้า รัฐบาลประกาศจะเปลี่ยนจากเศรษฐกิจการผลิตอุตสาหกรรมไปสู่เศรษฐกิจสร้างสรรค์ หรือ Creative Economy และสังคมฐานความรู้ นั่นแปลว่าไม่ได้มุ่งพัฒนาอุตสาหกรรมมากเหมือนเดิม รวมทั้งโครงสร้างประชากรของสังคมไทยจะเข้าสู่ยุคสังคมผู้สูงอายุ และส่วนใหญ่เป็นผู้หญิง หากแผนพีดีพียังมุ่งพัฒนาอุตสาหกรรมในอนาคต ไทยจะไม่มีแรงงานวัยหนุ่มสาวจำนวนมากเข้าโรงงาน ถามว่าจะต้องใช้แรงงานต่างชาติอีกเท่าไหร่ นี่คือทิศทางที่เราอยากให้เป็นในอนาคตรึเปล่า"
การใช้พลังงานของภาคอุตสาหกรรม เป็นอีกประเด็นที่ศุภกิจหยิบมานำเสนอ โดยอุตสาหกรรมที่มีประสิทธิภาพการใช้พลังงานแย่ลง คือ อุตสาหกรรมไม้และเครื่องเรือน, อุตสาหกรรมอโลหะ, อุตสาหกรรมโลหะขั้นมูลฐาน และอุตสาหกรรมผลิตภัณฑ์โลหะ หากแผนพีดีพีไม่สนใจประเด็นเหล่านี้ยากจะตอบโจทย์ยุทธศาสตร์ของสังคมได้ เพราะสังคมตั้งคำถามจะสร้างโรงไฟฟ้าจำนวนมากเพื่อใคร อย่างไรก็ตาม ก็มีอุตสาหกรรมที่มีแนวโน้มการใช้พลังงานดีขึ้น อย่าง อุตสาหกรรมการผลิตกระดาษ, ซีเมนต์, โรงงานน้ำตาล และอุตสาหกรรมสิ่งทอ
ศุภกิจเห็นว่าทิศทางการพัฒนาอุตสาหกรรม ควรทบทวนนโยบายส่งเสริมการลงทุน โดยเฉพาะกลุ่มอุตสาหกรรมเหล็กและเหล็กกล้าไม่ควรส่งเสริมแล้ว เพราะมีความเข้มข้นในการใช้พลังงานสูงมาก แต่มูลค่าเพิ่มต่อเศรษฐกิจต่ำ แถมความสามารถในการแข่งขันกับต่างประเทศก็ต่ำด้วย ฉะนั้น ถึงเวลาเชื่อมโยงแผนพีดีพีกับนโยบายส่งเสริมการลงทุน นอกจากนี้ ในระยะ 15 ปีที่ผ่านมา การขยายตัวของอุตสาหกรรมพลังงานหมุนเวียนเติบโตขึ้นอย่างมาก ข้อมูลล่าสุด ปี 2551 มีจำนวนโครงการพลังงานหมุนเวียนที่ขอรับการส่งเสริมการลงทุน จำนวนโครงการ 62 ราย มูลค่า 19.9 พันล้านบาท ส่วนปี 2552 มีจำนวน 402 ราย มูลค่า 229.0 พันล้านบาท เพิ่มขึ้นถึง 11 เท่า ในการจัดทำแผนพีดีพีควรคลอบคลุมประเด็นเหล่านี้
สำหรับข้อเสนอสำหรับการวางแผนพีดีพี 2010 อนุกรรมาธิการฯ คนเดิม เสนอให้กระทรวงพลังงานแสดงการวิเคราะห์ที่ชัดเจนกับสังคมถึงทิศทางการพัฒนาประเทศและพัฒนาอุตสาหกรรม กับการจัดทำแผนพีดีพีฉบับใหม่ รวมทั้งกำหนดเป้าหมายของการวางแผนพีดีพีให้ชัด เช่น ลดภาระการนำเข้า เพิ่มประสิทธิภาพพลังงานของระบบเศรษฐกิจ และนวัตกรรมด้านพลังงาน เมื่อแผนนำเสนอคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติเพื่อทราบ ควรกลับมาจัดรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างเป็นขั้นตอน และมีธรรมาภิบาล เพื่อให้ประชาชนเข้าร่วมได้อย่างทั่วถึง
ศุภกิจให้ข้อมูลด้วยว่า คณะอนุกรรมการจัดทำแผนพีดีพี 2010 ตกลงกันว่าจะจัดรับฟังความเห็นของประชาชนอย่างเป็นขั้นตอน ขั้นที่ 1 การพยากรณ์เศรษฐกิจ และความต้องการใช้ไฟฟ้าในอนาคต ขั้นที่ 2 สมมติฐานต่างๆ ในแผนพีดีพี ขั้นที่ 3 ร่างแผนพีดีพี แต่ในการทำพิจารณ์จริงของกระทรวงพลังงาน ข้ามขั้นตอนไม่เป็นไปตามที่ประกาศไว้ เพราะไม่รอค่าพยากรณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าในอนาคต ซึ่งสถาบันนิด้าและสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติกำลังจัดทำอยู่ขณะนี้
"วันที่ 12 ก.พ.เช้า จัดระดมความคิดเห็นการพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้า บ่ายวันเดียวกัน จัดรับฟังกลุ่มย่อยสมมติฐานร่างแผนพีดีพี เช้าวันที่ 17 ก.พ.เปิดพิจารณ์ร่างแผนพีดีพี 2010 วันที่ 4 มี.ค.บ่าย จัดรับฟังจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องพยากรณ์จีดีพีในอนาคต วันจันทร์ที่ 8 มี.ค.นี้ จะเปิดรับฟังร่างแผนพีดีพี 2010 และวันที่ 12 มี.ค. คาดว่าจะนำแผนพีดีพีฉบับใหม่ให้ กพช.พิจารณาอนุมัติ" ศุภกิจให้ภาพความเร่งรีบในการจัดทำแผน
ประเด็นความน่าเชื่อถือของการพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้า เป็นเรื่องที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักในการทำแผนพีดีพีของประเทศ ซึ่ง ดร.ชโลทร แก่นสันติสุขมงคล คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และอนุกรรมาธิการทบทวนแผน PDP วุฒิสภา ชี้ให้เห็นว่า การพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้าเกินจริงในกรณีพีดีพี 2004 และ พีดีพี 2007 นำมาสู่ความกังวล เพราะประสบการณ์ที่ผ่านมาการพยากรณ์มีปัญหา ทำให้เกินจริงตลอดเวลา ส่วนหนึ่งอาจเพราะตัวเลขการคำนวณการพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้าซึ่งใช้จีดีพีจากสภาพัฒน์ฯ เป็นฐาน เป็นตัวเลขจีดีพีเกินจริง ทำให้การพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้าเกินจริงไปด้วย
"ตัวเลขการพยากรณ์จีดีพีถูกใช้ในหลายเรื่อง ถ้าพยากรณ์ต่ำเกินไปจะทำให้ภาพลักษณ์ของประเทศในสายตาชาวโลกไม่ดี จึงเป็นแรงผลักดันให้ค่าพยากรณ์จีดีพีสูงเกินจริง โดยเหตุผลทางการเมืองส่งผลให้ค่าพยากรณ์ไฟฟ้าสูงขึ้น เมื่อตัวเลขจีดีพีไม่ถูกต้องมีแต่บวกเพิ่ม การพยากรณ์ก็เกินจริงตลอด ซ้ำรอยเดิมอยู่เรื่อยไป ค่าพยากรณ์ที่ผ่านมาจึงมีความคลาดเคลื่อนสูง"นักเศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์วิเคราะห์ พร้อมเสนอว่า แผนพีดีพี 2010 ควรกำหนดเงื่อนไขชัดเจนเกี่ยวกับการปรับแผนดีพีในอนาคตจากความคลาดเคลื่อนของการพยากรณ์ เช่น หากค่าพยากรณ์คลาดเคลื่อนเกินร้อยละ 2 ให้ปรับปรุงแผน และถ้าคลาดเคลื่อนเกินร้อยละ 5 ให้จัดทำแผนใหม่
นอกจากนี้ เขายังมองว่าการขยายแผนพีดีพีใหม่ให้มีระยะยาว 20 ปี จากเดิม 15 ปี หากค่าพยากรณ์ถูกต้องและใกล้เคียงความเป็นจริง จะส่งผลดีด้านการเตรียมรับมือเรื่องทรัพยากรและการใช้พลังงานในอนาคต แต่ถ้าสมมติฐานเกินจริง ผู้เสียประโยชน์คือผู้บริโภค เพราะมีแนวโน้มสร้างโรงไฟฟ้าสำรองเกินความจำเป็น
ชื่นชม สง่าราศรี กรีเซน นักวิชาการอิสระด้านพลังงาน ระบุว่า การใช้ผลตอบแทนจากเงินลงทุน (ROIC) เป็นเกณฑ์หลักในการกำหนดค่าไฟฟ้า ถ้าไม่มีการกำกับดูแลแผนการลงทุนที่เข้มงวด จะนำมาซึ่งการลงทุนเกินความจริง เพราะยิ่งลงทุนมาก ยิ่งกำไรมาก ซึ่งการไฟฟ้าฝ่ายผลิต (กฟผ.) อยู่ภายใต้โครงสร้าง ROIC นี้ นำกำไรผูกติดกับการลงทุน เมื่อพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้าก็มักสูงเกินจริง การวางแผนเน้นทางเลือกที่ใช้การลงทุนสูง อัตราค่าไฟฟ้าก็สามารถผลักภาระให้ผู้ใช้ไฟแฝงในค่าเอฟที ที่กำหนดเป็นค่าไฟที่ขึ้นหรือลงตามการเปลี่ยนแปลงของต้นทุนค่าใช้จ่ายด้านเชื้อเพลิงและค่าซื้อไฟฟ้าที่อยู่เหนือการควบคุมของการไฟฟ้า ปัจจุบันเป็นเครื่องมือในการส่งผ่านต้นทุนต่างๆ ให้ผู้บริโภคโดยอัตโนมัติ กระทั่งการชดเชยกรณีหน่วยขายต่ำกว่าประมาณการ หรือลงทุนเกิน ก็ถูกใส่ไว้ค่าเอฟทีด้วย
"แผนพีดีพีป่วยเรื้อรังเป็นโรคลงทุนเกินความจำเป็น จะทำยังไงเพื่อหยุดวงจรที่เอื้อต่อการขยายการลงทุนภายใต้ระบบที่ผูกขาด อาการป่วยที่พบเป็นการพยากรณ์การใช้ไฟฟ้ามักสูงเกินจริง ถ้าวิธีพยากรณ์ไม่มีอคติโอกาสที่จะผิดพลาดในทางที่สูงเกินจริง 12 ครั้งติดกัน มีเพียงแค่ 1 ใน 4,096 กำลังผลิตสำรองก็สูงเกินจำเป็น"
อีกประเด็นสำคัญ ชื่นชมตั้งข้อสังเกตที่น่าสนใจว่า มาตรการการประหยัดพลังงาน (DSM) ไม่ได้รับการส่งเสริมในแผนพีดีพี 2010 โดยมีเพียงโครงการเปลี่ยนหลอดผอม T5 เท่านั้น ที่นำมาปรับลดความต้องการไฟฟ้า ตลอด 20 ปี โดยประหยัดได้ 0.3% ทั้งที่สามารถทำโครงการใหม่เพิ่มมากขึ้นทุกปี รายงานการศึกษาของ กฟผ.เองก็ระบุว่า DSM ประหยัดได้ 12% ใน 10 ปี และ 29% ใน 20 ปี แต่แผนพีดีพีของไทยเพิ่มแค่ 0.3% เท่านั้น มีกรณีตัวอย่างในมลรัฐแปซิฟิกตะวันออกเฉียงเหนือ สหรัฐทำมาตรการ DSM ต่างๆ มาตั้งแต่ปี 2521 เรื่อยมาจนถึงทุกวันนี้ ส่งผลให้ลดการใช้ไฟฟ้าได้กว่า 30,000 กิโลวัตต์ต่อปี
"แผนพีดีพี 2010 อาจนำมาสู่การลงทุนเกินจำเป็นกว่า 20,000 เมกะวัตต์ หากไม่มีการปรับปรุงวิธีการวางแผน เหมือนเนื้อร้ายที่เกิดขึ้นในระบบไฟฟ้าไทย นับวันจะโตขึ้นๆ นอกจากเป็นการผลักภาระมาให้ประชาชนแล้ว ยังทำลายชุมชน ทำลายฐานทรัพยากรที่อุดมสมบูรณ์ ทำลายเศรษฐกิจและความสามารถในการแข่งขัน รวมทั้งมีภาระจากการลงทุนเกินจำเป็นรวมกว่า 2.7 ล้านล้านบาท"
กับข้อเสนอในการปรับปรุงกระบวนการวางแผนพีดีพี นักวิชาการอิสระคนเดิมเห็นว่า "ต้องแก้หัวใจของปัญหาด้วยการยกเลิกระบบประกันผลกำไรให้การไฟฟ้า โดยใช้ระบบการกำกับดูแลแบบการลงทุนอย่างมีประสิทธิภาพแทน และสร้างระบบรับผิดในการวางแผนและพยากรณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้า" นี่เป็นเรื่องธรรมาภิบาล นอกจากนี้ ให้ยกเลิกการชดเชยหน่วยขายไฟฟ้าในสูตรเอฟที เพื่อตัดวงจรการขยายระบบแบบไร้ประสิทธิภาพ และให้พิจารณา DSM เป็นทางเลือกหนึ่งในการลงทุนจัดหาไฟฟ้า ประเด็นสุดท้ายต้องมีการตรวจสอบแผนพีดีพีให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐ โดยเปรียบเทียบแผนมากกว่า 1 แผน แล้วเลือกแผนที่สนองนโยบายและบรรลุวัตถุประสงค์การวางแผนมากที่สุด
ไม่เพียงแต่นักวิชาการ หรือเอ็นจีโอเท่านั้นที่วิพากษ์วิจารณ์เรื่องนี้ ยังมีเสียงจากชาวบ้านที่ไม่เห็นด้วยกับแผนพีดีพีฉบับใหม่ สุรีรัตน์ แต้ชูตระกูล แกนนำกลุ่มอนุรักษ์ทับสะแก กล่าวว่า ตลอด 10 ปีที่ผ่านมาประเทศไทยเรามีไฟฟ้าสำรองล้นระบบมาโดยตลอด แต่รัฐก็ไม่เคยเปิดเผยข้อมูลนี้ต่อสาธารณชน ขณะที่พีดีพี 2010 ก็ยังพยายามทำให้กำลังการผลิตไฟฟ้ามากเกินความต้องการ คาดการณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าในอีก 20 ปี สูงถึง 60,000 เมกะวัตต์ และต้องสำรองไฟฟ้าเป็น 10,000 เมกะวัตต์ ถือเป็นยุคของการหาผลประโยชน์เรื่องไฟฟ้าผ่านแผนพีดีพี รัฐ นายทุน และนักการเมืองร่วมมือกัน คนที่เสียเปรียบคือประชาชนและชุมชน กระทรวงพลังงานก็อ้างเหตุผลว่า เพื่อป้องกันไฟฟ้าดับ เพื่อให้คนจำนวนมากเห็นคล้อยตาม
ยิ่งไปกว่านั้น การวางแผนฉบับใหม่นี้ สำนักงานนโยบายและแผนพลังงานให้การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย ซึ่งเป็นองค์กรที่มีผลประโยชน์ทับซ้อนมีสิทธิในการสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ เป็นผู้พยากรณ์การใช้ไฟฟ้าแต่เพียงผู้เดียว ไม่มีการศึกษาเปรียบเทียบจากองค์กรอื่นเลย ยังไม่พูดถึงการบริหารโรงไฟฟ้าที่มีอยู่ให้มีประสิทธิภาพ เพราะถ้ามีประสิทธิภาพก็สามารถผลิตพลังงานเพิ่มขึ้นได้ รวมถึงการลดปริมาณพลังงานที่ใช้อยู่ในเวลานี้ แต่สังคมถูกเลือกโดยที่ไม่ให้ทางเลือก เราเรียกร้องให้รื้อระบบการวางแผนพลังงาน เพราะแผนไม่ได้เพิ่มประสิทธิภาพการผลิตพลังงานของประเทศ แต่กลับเป็นการแบ่งเค้กกันของกลุ่มธุรกิจพลังงานทั้งสิ้น พีดีพีต้องโปร่งใส
สำหรับแผนพีดีพี 2010 ที่จะให้มีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์เกิดขึ้นในไทย สุรีรัตน์กล่าวว่า รัฐบอกว่าจะเป็นกรีนพีดีพี ตั้งชื่อสวยหรู แต่พอร่างออกมาก็หนีไม่พ้นโรงไฟฟ้าถ่านหิน โรงไฟฟ้านิวเคลียร์ ภาคประชาชนแสดงจุดยืนมาตลอดว่าไม่เอาเชื้อเพลิงประเภทนี้ เพราะมีพลังงานทางเลือกอื่นๆ ในประเทศไทย ประชาชนมีความรู้เรื่องโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ รัฐอนุมัติงบประมาณกว่าพันล้านศึกษาวิจัยพลังงานนิวเคลียร์ จัดตั้งสำนักงานพัฒนาพลังงานนิวเคลียร์ มีโฆษณาโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ เมื่อเทียบกับงบประมาณสนับสนุนศึกษาวิจัยพลังงานหมุนเวียนน้อยมาก เราถามมาตลอดโรงไฟฟ้านิวเคลียร์มีความจำเป็นจริงหรือไม่ ต้นทุนถูกจริงหรือไม่ เทคโนโลยีนิวเคลียร์เหมาะกับประเทศไทยจริงหรือเปล่า อีกสิ่งหนึ่งที่เรากังวล คือ ความปลอดภัย การเสนอก่อสร้างโรงไฟฟ้าที่ประชาชนไม่ยอมรับ มันจะสร้างความมั่นคงของระบบไฟฟ้าได้ยังไง
จะ "อนุมัติ" หรือ "ไม่อนุมัติ" แผนพีดีพี 2010 และการพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้าจะน่าเชื่อถือมากน้อยเพียงใด วันนี้ยังเป็นข้อถกเถียงกันไม่จบสิ้น แต่ตามแผนที่กระทรวงพลังงานกำหนดไว้ โรงไฟฟ้านิวเคลียร์แห่งแรก โรงไฟฟ้าถ่านหินแห่งใหม่จะต้องเกิด ด้วยเหตุผลเพื่อความมั่นคงของกำลังการผลิตไฟฟ้า ดังนั้นนับจากนี้เป็นต้นไป ต้องจับตาดูแผนนี้ให้ดี.
