รัฐประหาร 8 พฤศจิกายน และ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 (ตอนที่ 14): คณะรัฐมนตรี คณะที่ 19

ไชยันต์ ไชยพร

ในตอนที่แล้ว ได้กล่าวถึงการแต่งตั้งคณะอภิรัฐมนตรีสามวันหลังรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน 2490 โดยมีรายพระนามและรายนามบุคคลที่ดำรงตำแหน่งอภิรัฐมนตรี ได้แก่ พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมขุนชัยนาทนเรนทร (ประธานคณะอภิรัฐมนตรี) พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าธานีนิวัต พลโท พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าอลงกฎ พระยามานวราชเสวี พลตำรวจเอก อดุล อดุลเดชจรัส ถ้าพิจารณา มาตรา 9 ที่มาของอภิรัฐมนตรี คือ พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง  (มาตรา 9 พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งอภิรัฐมนตรีเป็นตำแหน่งสำหรับถวายคำปรึกษาในราชการแผ่นดิน) แต่ขณะนั้น พระมหากษัตริย์ (ในหลวง รัชกาลที่ 9) มิได้ประทับอยู่ในราชอาณาจักร ดังนั้น จึงต้องอาศัยมาตรา 10 “ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะได้แต่งตั้งอภิรัฐมนตรีขึ้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ถ้าพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ ก็ให้คณะอภิรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ทันที”

ผู้แต่งตั้งคณะอภิรัฐมนตรีชุดดังกล่าวในทางนิตินัย (ตามกฎหมาย) คือ พระบรมราชโองการในพระปรมาภิไธยสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช (ซึ่งในขณะนั้นประทับอยู่ ณ ต่างประเทศ) โดยมี คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชุดเดิม เป็นผู้ลงนามแต่งตั้ง

แต่ในทางพฤตินัย (ความเป็นจริงทางการเมือง) คณะอภิรัฐมนตรีนี้ถูกคัดเลือกและสถาปนาขึ้นโดย คณะรัฐประหาร (คณะทหารแห่งชาติ)

ในทางนิตินัย (ผู้ลงนามในราชกิจจานุเบกษา) เนื่องจากสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวยังทรงพระเยาว์และไม่ได้ประทับอยู่ในราชอาณาจักร การออกประกาศแต่งตั้งอภิรัฐมนตรีในวันที่ 9 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 จึงดำเนินการผ่านกลไกผู้แทนพระองค์  ผู้ลงนามแต่งตั้งจึงได้แก่ พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมขุนชัยนาทนเรนทร และ พระยามานวราชเสวี ซึ่งทำหน้าที่เป็น “คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์” ตามรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า (พ.ศ. 2489) ซึ่งถือเป็นความย้อนแย้งอย่างยิ่ง เพราะเป็นการใช้อำนาจในฐานะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชุดเดิมตามรัฐธรรมนูญฉบับเดิม พ.ศ. 2489 ที่ถูกฉีกทิ้งไปแล้วเพื่อลงนามแต่งตั้งตนเองและบุคคลอื่นรวม 5 ท่าน ให้เข้าดำรงตำแหน่งเป็น “คณะอภิรัฐมนตรี” ชุดใหม่ ซึ่งคณะอภิรัฐมนตรีชุดใหม่นี้ก็จะเข้ามาทำหน้าที่เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490

ในทางพฤตินัย ผู้อยู่เบื้องหลังและผู้กุมอำนาจที่แท้จริงคือ คณะรัฐประหาร ที่นำโดย พลโท ผิน ชุณหะวัณ และมี จอมพล ป. พิบูลสงคราม เป็นผู้บัญชาการทหารแห่งชาติ)  คณะรัฐประหารได้เขียนรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2490 ขึ้นมา โดยเพิ่มหมวด “อภิรัฐมนตรี” เพื่อให้ดูเหมือนว่าจะเพิ่มพระราชอำนาจให้พระมหากษัตริย์เพื่อดึงกลุ่มกษัตริย์นิยม ขุนนาง และข้าราชการผู้ใหญ่สายอนุรักษนิยมเข้ามาจัดสรรอำนาจร่วมกัน แต่ในทางพฤตินัย คณะรัฐประหารเป็นผู้กำกับควบคุมการตั้งคณะอภิรัฐมนตรี

จากพระบันทึกของพระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าธานีนิวัต (กรมหมื่นพิทยลาภพฤฒิยากร) [1] สะท้อนให้เห็นถึงเล่ห์เหลี่ยมทางการเมืองของคณะรัฐประหาร การที่หลวงกาจสงครามมาทูลเชิญพระองค์เจ้าธานีฯพร้อมกับมีสำเนาคำสั่งที่มี “ลายเซ็น” ของกรมขุนชัยนาทนเรนทร โดยที่กรมขุนชัยนาทนเรนทรมิได้ทรงถามความสมัครพระทัยของพระองค์เจ้าธานีฯ นั้นถือเป็นการ “มัดมือชก” เพราะคณะรัฐประหารยื่นใบแต่งตั้งคณะอภิรัฐมนตรีที่ใส่พระนามของกรมหมื่นพิทยลาภฯ ไปเรียบร้อยแล้วโดยที่ยังไม่ได้ทูลเชิญด้วยซ้ำ เป็นการใช้วิธีตบตาว่าสมเด็จฯ กรมพระยาชัยนาทนเรนทรทรงเห็นชอบแล้วเพื่อบังคับให้พระองค์เจ้าธานีฯ ต้องรับตำแหน่งโดยปริยาย การกระทำดังกล่าวเป็นการใช้ชื่อเจ้านายสร้างความชอบธรรมให้แก่คณะรัฐประหาร  เล่ห์เหลี่ยมทางการเมืองของคณะรัฐประหารนี้ ได้รับการยืนยันโดย Alexander Macdonald บรรณาธิการคนแรกของหนังสือพิมพ์บางกอกโพสต์ โดยเขาได้กล่าวว่า “…รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้กำหนดให้วุฒิสภากลับไปเป็นองค์กรที่มาจากการแต่งตั้งอีกครั้ง แม้ในทางนิตินัยจะเป็นการแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ แต่ในทางข้อเท็จจริงย่อมเป็นการแต่งตั้งโดยกลุ่มการเมืองที่ครอบครองอำนาจรัฐอยู่ในขณะนั้น อีกทั้งกลุ่มการเมืองนี้ยังได้จัดตั้งคณะอภิรัฐมนตรีขึ้นเพื่อปฏิบัติหน้าที่แทนพระมหากษัตริย์ในกรณีที่พระองค์ยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะหรือในระหว่างที่ประทับอยู่นอกราชอาณาจักร” [2]

จากนั้น ได้มีการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี ตามมาตรา 74 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 ที่กำหนดไว้ว่า

“พระมหากษัตริย์ทรงตั้งคณะรัฐมนตรีขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีคนหนึ่ง และรัฐมนตรีอย่างน้อยสิบห้าคน อย่างมากยี่สิบห้าคน

ในการตั้งนายกรัฐมนตรี ประธานคณะอภิรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ รัฐมนตรีต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ”

ถ้าพิจารณาแค่ลายลักษณ์อักษรของมาตรา 74 ก็จะเข้าใจไปว่า คณะรัฐมนตรีที่เกิดขึ้นหลังการรัฐประหารมาจากการแต่งตั้งของพระมหากษัตริย์ และก็จะเชื่อตามวาทกรรมที่ว่า “การรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน 2490 เกิดขึ้นจากความร่วมมือระหว่างกลุ่มทหารและกลุ่มอนุรักษ์-กษัตริย์นิยม มีผลทำให้รัฐบาลพลเรือนของกลุ่มนายปรีดี พนมยงค์ตกจากอำนาจไปและเป็นจุดเริ่มต้นของการกลับมามีอำนาจของกลุ่มทหารและกลุ่มอนุรักษ์-กษัตริย์นิยม ตลอดจนเป็นจุดการเริ่มต้นของการเพิ่มอำนาจทางการเมืองให้กับพระมหากษัตริย์อย่างสำคัญภายหลังการปฏิวัติ 2475” [3]

แต่จากที่กล่าวไป เราทราบแล้วว่า พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดชไม่ได้ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักร ดังนั้น ตามมาตรา 10 ที่กำหนดไว้ว่า “ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะได้แต่งตั้งอภิรัฐมนตรีขึ้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ถ้าพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ ก็ให้คณะอภิรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ทันที” คณะอภิรัฐมนตรีจึงเป็นผู้แต่งตั้งคณะรัฐมนตรีตามมาตรา 9 และผู้แต่งตั้งคณะอภิรัฐมนตรีนี้ ก็ไม่ใช่พระมหากษัตริย์ เพราะพระองค์ไม่ได้ประทับอยู่ในราชอาณาจักร แต่ผู้แต่งตั้งคณะรัฐมนตรีในทางพฤตินัยคือ คณะรัฐประหาร ดังนั้น คณะรัฐประหารจึงเป็นผู้มีอิทธิพลในทางพฤตินัยต่อการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีนั่นเอง

Macdonald ได้กล่าวถึงการตั้งคณะรัฐมนตรีไว้วดังนี้ “The membership of the new government was announced on Monday morning. It was obvious that the list had been prearranged; some of those on it must have been aware of the plot. Not surprisingly, Pibun did not accept office himself. He would, he told newsmen that morning, simply retain his temporary rank as Supreme Commander of the Armed Forces and as head of the provisional Military Command: a strategic post, because the Military Command was no more and no less than the army leaders of the coup.

Nor was the civilian selected to head up the new government a surprise. This was another moment of political crisis. Who, then, but Khuang Aphaiwong ?  So it was jovial Nai Khuang back as Prime Minister. He must have realized that he was going to be a puppet Premier; but, for all his buffoonery, Khuang must have enjoyed this reversal for Pridi; who had pushed him out of office only a year and a half before.” [4]

แปล: “การประกาศรายชื่อคณะรัฐมนตรีชุดใหม่มีขึ้นในเช้าวันจันทร์ ซึ่งเป็นที่ประจักษ์ชัดว่าบัญชีรายชื่อดังกล่าวได้ถูกจัดเตรียมไว้ล่วงหน้าแล้ว และบุคคลบางกลุ่มที่มีรายชื่อย่อมต้องมีส่วนรับรู้ถึงแผนการรัฐประหารครั้งนี้ด้วย เป็นไปตามคาดที่จอมพล ป. พิบูลสงคราม ปฏิเสธที่จะรับตำแหน่งทางการเมืองใด ๆ ในรัฐบาลชุดนี้ โดยเขาได้แถลงต่อผู้สื่อข่าวในเช้าวันนั้นว่า ตนจะยังคงดำรงตำแหน่งชั่วคราวในฐานะผู้บัญชาการทหารสูงสุด และหัวหน้าคณะผู้บัญชาการทหารชั่วคราวต่อไป ซึ่งนับเป็นตำแหน่งทางยุทธศาสตร์ที่สำคัญยิ่ง เนื่องจากคณะผู้บัญชาการทหารดังกล่าวก็คือกลุ่มผู้นำกองทัพที่ทำการรัฐประหารนั่นเอง                                                                     

ในทำนองเดียวกัน การคัดเลือกนักการเมืองพลเรือนขึ้นมาเป็นผู้นำรัฐบาลชุดใหม่ก็มิใช่เรื่องน่าประหลาดใจแต่อย่างใด เพราะในห้วงเวลาแห่งวิกฤตการณ์ทางการเมืองเช่นนี้ จะมีผู้ใดที่เหมาะสมไปกว่านายควง อภัยวงศ์ อีกเล่า ดังนั้น ‘นายควง’ ผู้มีอารมณ์ขันจึงได้กลับมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอีกครั้ง แม้เขาจะตระหนักดีว่าตนเองต้องตกอยู่ในฐานะนายกรัฐมนตรีหุ่นเชิด แต่อย่างไรก็ดี ภายใต้ท่าทีที่ดูทีเล่นทีจริงนั้น นายควงย่อมต้องรู้สึกพึงพอใจกับความพลิกผันของโชคชะตาที่เกิดขึ้นกับนายปรีดี พนมยงค์ ผู้ซึ่งเคยผลักดันให้เขาต้องพ้นจากตำแหน่งไปเมื่อเพียงหนึ่งปีครึ่งก่อนหน้านี้”

คณะรัฐมนตรีไทยที่เกิดขึ้นหลังการรัฐประหารเป็นคณะรัฐมนตรี คณะที่ 19 (11 พฤศจิกายน 2490 – 21 กุมภาพันธ์ 2491) มีนายควง อภัยวงศ์ เป็นนายกรัฐมนตรี ประกาศพระบรมราชโองการ เมื่อวันจันทร์ที่ 10 พฤศจิกายน 2490 กรมขุนชัยนาทนเรนทร ประธานอภิรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ และในวันอังคารที่ 11 พฤศจิกายน 2490 มีการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี ดังนี้

1. หม่อมเจ้าวิวัฒนไชย ไชยันต์ เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง
2. พระยาศรีวิสารวาจา (เทียนเลี้ยง ฮุนตระกูล) เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ
3. นายประจวบ บุนนาค เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข
4. พลเรือตรี เล็ก สุมิตร เป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงสาธารณสุข
5. พลโท หลวงชาตินักรบ (ศุข นักรบ) เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม
6. พันเอก น้อม เกตุนุติ เป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงกลาโหม
7. นายควง อภัยวงศ์ เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตราธิการ
8. พลอากาศตรี มุนี มหาสันทนะ เวชยันต์รังสฤษฎ์ เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม
9. หม่อมหลวงอุดม สนิทวงศ์ เป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงคมนาคม
10. หม่อมหลวงเดช สนิทวงศ์ เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์
11. พลโทชิต มั่นศิลป์ สินาดโยธารักษ์ เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย
12. พระยาอรรถการีย์นิพนธ์ (สิทธิ์ จุณณานนท์) เป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทย
13. หม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม
14. นายเลื่อน ศราภัยวาณิช เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ
15. นาวาเอก หลวงศุภชลาศัย (บุง ศุภชลาศัย) เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม
16. นายชม จารุรัตน์ เป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม
17. หม่อมราชวงศ์คึกฤทธิ์ ปราโมช เป็นรัฐมนตรี
18. นายเลื่อน พงษ์โสภณ เป็นรัฐมนตรี
19. นาวาเอก พระยาวิชิตชลธี (ทองดี สุวรรณพฤกษ์) เป็นรัฐมนตรี
20. นายศรีเสนา สมบัติศิริ เป็นรัฐมนตรี
21. หลวงอังคณานุรักษ์ (สมถวิล เทพาคำ) เป็นรัฐมนตรี

ประกาศเมื่อวันที่ 11 พฤศจิกายน 2490 คณะรัฐมนตรีแถลงนโยบายและวุฒิสภาได้อภิปรายนโยบายของคณะรัฐมนตรีในวันที่ 27 – 28 และ 29 พฤศจิกายน 2490 จึงได้ให้ความไว้วางใจ [5]

ในตอนต่อไป เราจะได้พิจารณาประวัติขิองรัฐมนตรีแต่ละท่านในคณะรัฐมนตรี คณะที่ 19 และวุฒิสมาชิกที่ให้ความไว้วางใจ

[1] กรมหมื่นพิทยลาภพฤฒิยากร, เจ็ดรอบอายุกรมหมื่นพิทยลาภพฤฒิยากร, (พระนคร : พระจันทร์, 2512 ), หน้า 118-119.

[2] Alexander Macdonald, Bangkok Editor, (New York: the MacMillan Company: 1959),  p. 169.

[3] ณัฐพล ใจจริง, รัฐประหาร 2490, ฐานข้อมูลสถาบันพระปกเกล้า

https://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=%E0%B8%A3%E0%B8%B1%E0%B8%90%E0%B8%9B%E0%B8%A3%E0%B8%B0%E0%B8%AB%E0%B8%B2%E0%B8%A3_%E0%B8%9E.%E0%B8%A8._2490#cite_ref-25

[4] Alexander Macdonald, Bangkok Editor, (New York: the MacMillan Company: 1959),  pp. 169-170.

[5] https://www.soc.go.th/?page_id=5832&__cf_chl_f_tk=KqylxM9c57wj0WTo8ReFwJ.UbLF3VMr9p26KosZVDzg-1783165965-1.0.1.1-MOcPqfZHSM6Z8DaUYKJmpGkbDNyM.VDQQ9Q.wTZFIHU