ว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามประเพณีการปกครองของอังกฤษ (ตอนที่ ๒)

ผู้ที่เป็นนักกฎหมายที่เคร่งครัดในหลักการทฤษฎีย่อมต้องตั้งข้อสงสัยต่อความชอบธรรมของกระบวนการแก้ไขวิกฤตดังกล่าว นั่นคือ คณะรัฐมนตรีและรัฐสภาใช้อำนาจแทนพระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์ได้อย่างไร ? ส่วนฝ่ายที่เน้นผลสัมฤทธิ์ย่อมอธิบายว่า ย่อมทำได้เพื่อหาทางออกเมื่อสถานการณ์จำเป็น !

ก่อนหน้า ค.ศ. ๑๙๓๗ การแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ อังกฤษจะออกกฎหมายเกี่ยวกับผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นกรณีเฉพาะเป็นครั้งๆไป

ในปี ค.ศ. ๑๗๘๘ พระเจ้าจอร์จที่สามทรงประชวร ขณะนั้นรัฐสภากำลังอยู่ในช่วงปิดสมัยประชุม และตามราชประเพณี องค์พระมหากษัตริย์จะทรงกำหนดการเปิดสมัยประชุม และจะทรงเสด็จพระราชดำเนินมาทรงประกอบรัฐพิธีและทรงมีพระราชดำรัสเปิดประชุมรัฐสภา หากปราศจากซึ่งรัฐพิธีดังกล่าวนี้ รัฐสภาจะไม่สามารถดำเนินกิจกรรมใดๆต่อไปได้ อีกทั้งในในกรณีที่มีร่างกฎหมายที่ผ่านสภาทั้งสองสภาแล้ว ก็จะต้องขอพระบรมราชานุญาต (royal assent) เพื่อตราเป็นพระราชบัญญัติ และพระบรมราชานุญาตดังกล่าวนี้จะต้องเป็นพระปรมาภิไธยที่เป็นลายพระหัตถ์ขององค์พระมหากษัตริย์พร้อมพระราชลัญฉกรใหญ่

อาการพระประชวรของพระเจ้าจอร์จที่สามทำให้พระองค์ไม่ทรงสามารถมีพระราชกรณียกิจดังกล่าวได้ด้วยพระองค์เอง ขณะเดียวกัน กฎหมายหรือกฎระเบียบต่างๆในขณะนั้นก็ไม่กำหนดให้สามารถแต่งตั้งตัวแทนหรือวิธีการแก้ปัญหาดังกล่าวนี้ไว้เลย ขณะเดียวกัน ในกรณีที่จะแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ก็จะต้องมีการร่างและออกกฎหมายขึ้นมาใหม่ แต่ในการจะออกกฎหมายใดๆ และกฎหมายนั้นจะบังคับใช้ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญก็จะต้องได้รับพระบรมราชานุญาตและพระบรมราชานุญาตก็จะต้องเป็นพระปรมาภิไธยที่เป็นลายพระหัตถ์ขององค์พระมหากษัตริย์ดังที่เพิ่งกล่าวไป

ดังนั้น กรณีที่เกิดขึ้นในปี ค.ศ. ๑๗๘๘ จึงดูจะเป็นสภาวการณ์ที่ตกหลุมติดหล่มเป็นทางตันในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ

จากสถานการณ์ที่คล้ายจะเป็นทางตัน นายวิลเลียม พิท (William Pit) นายกรัฐมนตรีในขณะนั้นได้หาทางแก้ปัญหาโดยเสนอให้มีการมอบอำนาจให้หัวหน้าฝ่ายตุลาการ (Lord Chancellor) สามารถประทับตราพระราชลัญฉกรใหญ่ได้ และข้อเสนอดังกล่าวที่เป็นทางออกจากวิกฤตนี้จะต้องได้รับความเห็นชอบจากทั้งสองสภาเสียก่อน และเมื่อหัวหน้าฝ่ายตุลาการได้รับมอบอำนาจนี้จากความเห็นชอบของทั้งสองสภาแล้ว ก็จะเป็นผู้ประทับตราพระราชลัญฉกรใหญ่ในพระบรมราชโองการกำหนดการประชุมและเปิดประชุมรัฐสภา และประทับตราพระราชลัญฉกรใหญ่ในพระบรมราชานุญาตต่อร่าง พ.ร.บ. ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ทันทีที่ผ่านรัฐสภาแล้ว เพื่อที่จะได้มีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่สาม

จะเห็นได้ว่า วิธีการที่วิลเลียม พิทคิดขึ้นมานี้คือ การเปิดทางให้รัฐสภาสามารถใช้อำนาจรัฐสภาแทนพระราชอำนาจในการกำหนดการประชุม-เปิดประชุมรัฐสภาและพระบรมราชานุญาติต่อร่างกฎหมายได้

แผนการการแก้ทางตันนี้ได้รับการยอมรับในหลักการและเข้าสู่กระบวนการที่จะนำไปปฏิบัติ และเมื่อผ่านขั้นความเห็นชอบของสภาสามัญแล้ว ในขณะที่กำลังอยู่ระหว่างการพิจารณาของสภาขุนนางหรือสภาสูง ปรากฏว่าพระเจ้าจอร์จที่สามทรงพระอาการดีขึ้นและทรงสามารถกลับมาบริหารพระราชภารกิจได้ ดังนั้น แผนการที่จะให้รัฐสภาจะใช้อำนาจแทนพระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์จึงไม่จำเป็นอีกต่อไป และก็ถือว่าเป็นโชคดีของการเมืองอังกฤษในขณะนั้นที่ไม่ต้องใช้วิธีการดังกล่าว เพราะการหาทางออกของทางตันโดยให้รัฐสภาสามารถใช้อำนาจแทนพระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ได้ อาจจะนำไปสู่วิกฤตความชอบธรรมของรัฐธรรมนูญได้ แม้วิกฤตความชอบธรรมของรัฐธรรมนูญอาจจะไม่ได้เกิดขึ้นทันที แต่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคตในเงื่อนไขที่แตกต่างไปได้

มีเกร็ดเล่าว่า ในขณะที่ข้อเสนอของพิทผ่านเข้าสู่กระบวนการความเห็นชอบของรัฐสภา แต่ในที่สุดแล้ว ไม่จำเป็นต้องเดินหน้าต่อไป เพราะพระเจ้าจอร์จที่สามทรงพระอาการดีขึ้นและทรงสามารถบริหารพระราชภารกิจได้ รัฐบาลและผู้ในอยู่ในองค์กรสถาบันทางการเมืองต่างๆก็ล้วนโล่งอกดีใจ แต่ ฝ่ายที่อาจจะรู้สึกแตกต่างไปคือ เจ้าชายแห่งเวลส์ (Prince of Wales) พระราชโอรสพระองค์ใหญ่ของพระเจ้าจอร์จที่สาม ผู้ซึ่งอยู่ในสถานะที่จะเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้ หากมีการออก พ.ร.บ. ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และรวมถึงบรรดาผู้คนที่สนับสนุนพระองค์

ขณะเดียวกัน ก็เป็นเรื่องแปลกที่หลังจากพระเจ้าจอร์จที่สามทรงพระอาการดีขึ้นและทรงสามารถบริหารพระราชภารกิจได้แล้ว แต่อังกฤษก็กลับไม่คิดรีบออก พ.ร.บ. ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ที่จะสามารถครอบคลุมเงื่อนไขต่างๆที่พระมหากษัตริย์จะทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ เพื่อจะได้ไม่ต้องเผชิญกับปัญหาทางตันแบบนี้อีก ?!

เพราะต่อวิกฤตที่เกิดขึ้นในปี ค.ศ. ๑๗๘๘ นี้ เซอร์วิลเลียม แอนสัน (Sir William Anson: ๑๘๔๓-๑๙๑๔) ผู้เป็นนักกฎหมายชั้นนำของอังกฤษได้ให้ความเห็นย้อนหลังต่อกรณีดังกล่าวนี้ไว้ในหนังสือที่เป็นตำราคลาสสิก นั่นคือ The Law and Custom of the Constitution โดยเขาได้กล่าวว่า “สิ่งทั้งหลายทั้งปวงที่จะสามารถทำได้ภายใต้สถานการณ์เช่นนั้น คือการแก้ไขช่องโหว่ในรัฐธรรมนูญโดยเร็วที่สุดเท่าที่จะทำได้”

วิลเลียม พิท                         สมเด็จพระเจ้าจอร์จที่สาม              เซอร์วิลเลียม แอนสัน

ต่อมาในปี ค.ศ. ๑๘๑๐ พระเจ้าจอร์จที่สามทรงประชวรอีก และรัฐสภาก็อยู่ในช่วงปิดสมัยประชุมอีกเช่นกัน วิธีการแก้ปัญหาที่วิลเลียม พิทคิดไว้ก็ถูกนำมาปฏิบัติ เพื่อนำไปสู่การเปิดประชุมสภาและการผ่าน พ.ร.บ. ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ซึ่งคราวนี้ทุกอย่างดำเนินไปตามแผนการดังกล่าว และมีการแต่งตั้งเจ้าชายแห่งเวลส์เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ซึ่งผู้สำเร็จราชการแทนพระเจ้าจอร์จที่สามได้ทรงบริหารพระราชภารกิจแทนพระองค์เป็นเวลาถึง ๑๐ ปีจนพระเจ้าจอร์จที่สามทรงเสด็จสวรรคตในปี ค.ศ. ๑๘๒๐ แน่นอนว่า ผู้ที่เป็นนักกฎหมายที่เคร่งครัดในหลักการทฤษฎีย่อมต้องตั้งข้อสงสัยต่อความชอบธรรมของกระบวนการแก้ไขวิกฤตดังกล่าว นั่นคือ คณะรัฐมนตรีและรัฐสภาใช้อำนาจแทนพระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์ได้อย่างไร ? ส่วนฝ่ายที่เน้นผลสัมฤทธิ์ย่อมอธิบายว่า ย่อมทำได้เพื่อหาทางออกเมื่อสถานการณ์จำเป็น !

ปัญหาในลักษณะเดียวกันนี้ได้เกิดขึ้นในอังกฤษอีกในรัชสมัยของสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่ห้า โดยในปี ค.ศ.๑๙๒๘ เมื่อสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่ห้าทรงพระประชวร ทำให้ต้องมีการกราบบังคมทูลเชิญเจ้าชายแห่งเวลส์ (เจ้าชายเอ็ดเวิร์ด พระราชโอรสพระองค์ใหญ่ของพระเจ้าจอร์จที่ห้า ต่อมาเป็นพระมหากษัตริย์อังกฤษ พระเจ้าเอ็ดเวิร์ดที่แปด) ที่ขณะนั้นทรงประทับอยู่ที่ซาฟารี อัฟริกาให้รีบเสด็จกลับอังกฤษหากพระเจ้าจอร์จที่ห้าจะทรงเสด็จสวรรคต และในขณะที่เจ้าชายแห่งเวลส์ยังทรงเสด็จกลับไม่ถึงอังกฤษ คณะองคมนตรี (Privy Counsellors) ได้ประชุมกันบริเวณหน้าห้องบรรทม เพื่อเตรียมพร้อมสำหรับในกรณีที่พระเจ้าจอร์จที่ห้าจะทรงมีพระราชโองการแต่งตั้ง “สภาสำเร็จราชการแผ่นดิน” (Counsellors of State) หรือ “คณะผู้สำเร็จราชการแผ่นดิน” ให้บริหารพระราชภารกิจแทนพระองค์ แต่ที่สุดแล้ว กระบวนการดังกล่าวนี้ก็มิได้ดำเนินไปถึงที่สุด เนื่องด้วยพระเจ้าจอร์จที่ห้าทรงพระอาการดีขึ้น

    พระเจ้าจอร์จที่ห้า              เจ้าชายเอ็ดเวิร์ด (เจ้าชายแห่งเวลส์) ที่อาฟริกา

ก่อนหน้าเหตุการณ์ในปี ค.ศ. ๑๙๓๖ เคยมีการแต่งตั้งสภาผู้สำเร็จราชการแผ่นดินมาแล้วในปี ค.ศ. ๑๙๑๑ นั่นคือ ก่อนที่สมเด็จพระเจ้าจอร์จที่ห้าจะทรงเสด็จเยือนอินเดีย พระองค์ได้ทรงแต่งตั้งสภาผู้สำเร็จราชการแผ่นดิน ด้วยเหตุผลที่ว่าพระองค์จะมิทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักร

และจากกรณีการแต่งตั้งสภาผู้สำเร็จราชการแผ่นดินในปี ค.ศ. ๑๙๑๑ นี้เองจึงเป็นที่มาของแบบแผนปฏิบัติในเวลาต่อมา นั่นคือ ในปี ค.ศ. ๑๙๒๕ สมเด็จพระเจ้าจอร์จที่ห้าทรงมีความจำเป็นด้านสุขภาพที่จะต้องเสด็จล่องเรือไปในทะเลเมดิเตอเรเนียนตามคำแนะนำของแพทย์หลวงเพื่อให้พระองค์ทรงมีพระพลานามัยดีขึ้น และในการที่มิได้ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักรนี้

พระองค์ก็ทรงแต่งตั้งสภาผู้สำเร็จราชการแผ่นดินให้ปฏิบัติพระราชภารกิจแทนพระองค์ และต่อมาในกรณีที่ทรงพระประชวรในปี ค.ศ. ๑๙๒๘ และ ๑๙๓๖ ดังที่ได้กล่าวไปข้างต้น อังกฤษก็เริ่มมีความชัดเจนในแบบแผนประเพณีการแต่งตั้งสภาผู้สำเร็จราชการแผ่นดินให้ปฏิบัติพระราชภารกิจแทนองค์พระมหากษัตริย์ ไม่ว่าจะเป็นกรณีที่จะมิทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือทรงพระประชวร พระมหากษัตริย์อังกฤษจะทรงมีพระราชอำนาจในการแต่งตั้งสภาผู้สำเร็จราชการแผ่นดินให้ปฏิบัติพระราชภารกิจแทนพระองค์ได้ ดังจะเห็นได้จากกรณีทั้งสี่ที่กล่าวไปนี้ นั่นคือ ค.ศ. ๑๙๑๑ (มิได้ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักร) ค.ศ. ๑๙๒๕ (มิได้ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักร) ค.ศ. ๑๙๒๘ (ทรงพระประชวร) และ ค.ศ. ๑๙๓๖ (ทรงพระประชวร)

นักวิชาการด้านรัฐธรรมนูญของอังกฤษชี้ว่า แบบแผนที่เริ่มต้นในปี ค.ศ. ๑๙๑๑ นี้ถือเป็นสิ่งใหม่ และได้กลายเป็นแบบแผนประเพณีการปกครองในเวลาต่อมา

คำถามคือ ไม่มีผู้ใดในอังกฤษขณะนั้นตั้งแง่เกี่ยวกับความถูกต้องชอบธรรมในแง่กฎหมายต่อนวัตกรรมของประเพณีการปกครองที่เกิดขึ้นในศตวรรษที่ยี่สิบนี้เลยหรือ ?

คำตอบคือ ไม่มีการคัดค้านหรือตั้งข้อกังขาใดๆเกี่ยวกับความถูกต้องทางกฎหมายของประเพณีในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ เพราะเป็นสิ่งที่เพิ่งเกิดขึ้นในศตวรรษที่ยี่สิบ.