มองการเปลี่ยนแปลงการปกครองสวีเดน ค.ศ. 1809 : รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1809

ไชยันต์ ไชยพร

สวีเดนมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2 ครั้ง ครั้งแรก ค.ศ. 1718 แต่อยู่ได้ถึง ค.ศ. 1772 ก็มีอันต้องสิ้นสุดลง โดยมีสาเหตุมาจากนักการเมืองเอง ส่งผลให้เกิดการเหวี่ยงตัวกลับไปสู่อำนาจทางการเมืองของพระมหากษัตริย์ แต่สวีเดนก็ไม่ได้กลับไปเป็นสมบูรณาญาสิทธิราชย์เหมือนในครั้งปี ค.ศ. 1680 เพราะนักวิชาการเรียกระบอบที่เกิดขึ้นในปี ค.ศ 1772 ว่าเป็นระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์แบบกลางๆ (moderate) เพราะยังให้สภามีอำนาจในเรื่องภาษีอยู่เหมือนที่เกิดขึ้นมาตั้งแต่สมัยยุคกลาง แต่ระบอบดังกล่าวนี้ก็อยู่มาได้อีก 37 ปี ก็เกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองขึ้นอีกครั้งในปี ค.ศ. 1809  ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญครั้งที่สองของสวีเดน และเป็นครั้งสุดท้าย เพราะหลังจากนั้น ระบอบดังกล่าวนี้ก็ดำเนินเรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญอยู่บ้าง แต่ก็ไม่ถึงกับต้องร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับเหมือนที่คนส่วนใหญ่ในบ้านเราลงประชามติกัน

นักวิชาการส่วนใหญ่เห็นพ้องว่ารัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1809 ไม่ได้เป็นเพียงผลผลิตของกระแสอารมณ์ชั่ววูบหรืออิทธิพลต่างชาติเพียงอย่างเดียว แต่เป็นการกลั่นสกัดจากประสบการณ์ทางประวัติศาสตร์ของสวีเดนเอง โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อหาจุดกึ่งกลางระหว่างความสุดโต่งสองด้าน คือ การป้องกันไม่ให้ฝ่ายนิติบัญญัติเข้มแข็งเกินไปเหมือนใน “ยุคแห่งเสรีภาพ”  (Age of Liberty) และป้องกันไม่ให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจเบ็ดเสร็จเหมือนใน “ยุคระบอบกุสตาฟ” (Gustavian Age) ภายใต้หลักการแบ่งแยกอำนาจและการตรวจสอบถ่วงดุล   แม้รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1809 จะได้รับอิทธิพลจากปรัชญาการเมืองของ มงเตสกิเออ (Montesquieu) ในเรื่องการแบ่งแยกอำนาจ และทฤษฎีรูปแบบการปกครองแบบผสมจากเดอ โลม  (De Lolme)  แต่การนำมาประยุกต์ใช้มีลักษณะเฉพาะตามแบบสวีเดน โดยเน้นการสร้าง “สัมพันธภาพทางอำนาจที่สมดุล”  ดังจะเห็นได้จาก มาตรา 4 ที่ว่าด้วยอำนาจบริหาร

มาตรา 4 ระบุว่าพระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้ใช้อำนาจบริหารแต่เพียงผู้เดียว แต่ต้องอยู่ภายใต้ขอบเขตของรัฐธรรมนูญและต้องทรงรับฟังคำแนะนำจาก สภาบริหารแห่งรัฐ (Council of State) สมาชิกสภาบริหารต้องรับผิดชอบต่อคำแนะนำของตนและสามารถถูกตรวจสอบโดยคณะกรรมาธิการรัฐธรรมนูญ อันเป็นกลไกหลักที่สภาฐานันดรใช้เพื่อตรวจสอบและควบคุมการดำเนินการของฝ่ายรัฐบาล  เช่น การมอบอำนาจให้คณะกรรมาธิการดังกล่าวได้สามารถตรวจสอบบันทึกการประชุมของคณะรัฐมนตรีทั้งหมดได้

ในส่วนของอำนาจนิติบัญญัติ รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1809 กำหนดให้มีการใช้อำนาจร่วมกันระหว่างพระมหากษัตริย์และสภาฐานันดร โดยทั้งสองฝ่ายต่างมีอำนาจยับยั้ง (Veto) ซึ่งกันและกันในการออกกฎหมาย   ในส่วนของอำนาจตุลาการ รัฐธรรมนูญให้ความเป็นอิสระแก่ฝ่ายตุลาการในระดับหนึ่ง โดยผู้พิพากษาจะพ้นจากตำแหน่งได้ต่อเมื่อต้องผ่านกระบวนการยุติธรรมเท่านั้น  ศาลสูงมีอำนาจตรวจสอบว่ากฎหมายที่ออกโดยสภาฐานันดรสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญหรือไม่

สิ่งที่เป็นนวัตกรรมทางการเมืองและถือเป็นการคุ้มครองสิทธิของประชาชนที่โดดเด่นที่สุดในรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1809 คือ การบัญญัติเรื่อง “ผู้ตรวจการแผ่นดินแห่งสภาฐานันดร”  (Judicial Ombudsman) ซึ่งเป็นตำแหน่งที่เป็นอิสระ ทำหน้าที่ให้หลักประกันความยุติธรรมแก่พลเมืองและตรวจสอบการใช้อำนาจมิชอบของข้าราชการ

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญยังยืนยันสิทธิดั้งเดิมของประชาชนสวีเดนที่ว่า “การเก็บภาษีเป็นอำนาจของสภาฐานันดรเท่านั้น” เป็นการยืนยันหลักการที่ว่า ประชาชนควรเป็นผู้พิจารณาอนุมัติการเก็บภาษีตนเองผ่านตัวแทน

ที่น่าสนใจอีกประเด็นหนึ่ง คือ ประเด็น “การเป็นตัวแทนของชาติ”  และการรักษาระบบฐานันดรรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1809 และพระราชบัญญัติรัฐสภา ค.ศ. 1810 เป็นหมุดหมายสำคัญของแนวคิด “การเป็นตัวแทนของชาติ”  (National Representation) โดยมีการระบุเป็นลายลักษณ์อักษรเป็นครั้งแรกว่า “ฐานันดรทั้งสี่ (อภิชน นักบวช พ่อค้าและชาวนา) เป็นตัวแทนของประชาชนชาวสวีดิช”  ไม่ใช่ตัวแทนของผลประโยชน์เฉพาะกลุ่ม         อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติรัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังคงรักษาระบบ สี่ฐานันดร (อภิชน, นักบวช, พ่อค้า, ชาวนา) เอาไว้ ซึ่งกลายเป็นประเด็นความเหลื่อมล้ำทางสังคมการเมืองในเวลาต่อมา เนื่องจากกลุ่มคนใหม่ๆ ที่เกิดขึ้นจากการขยายตัวทางเศรษฐกิจ เช่น ผู้ใช้แรงงาน ยังไม่มีตัวแทนโดยตรงในสภา

ถ้าพิจารณาถึงความต่อเนื่องและความยั่งยืนของรัฐธรรมนูญ จะพบว่า รัฐธรรมนูญสวีเดน ค.ศ. 1809 เป็น “รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรที่มีสาระของรูปแบบการปกครองสมัยใหม่ที่เก่าแก่ที่สุดในยุโรป” (ที่เป็นระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ) รัฐธรรมนูญฉบับนี้สามารถใช้บังคับต่อเนื่องยาวนานถึงเกือบ 150 ปี (จนถึง ค.ศ. 1974) สาเหตุสำคัญที่ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีความต่อเนื่องยั่งยืนมาจากลักษณะของการเป็น “ผลลัพธ์จากการสังเคราะห์”  (Synthesis) ที่ปรับตัวเข้ากับจารีตประเพณีโบราณและค่อยๆ วิวัฒนาการไปตามกาลเวลา  โดยไม่จำเป็นต้องเกิดการปฏิวัติที่รุนแรง

รัฐธรรมนูญสวีเดน ค.ศ. 1809 จึงมีลักษณะเป็น “อาภรณ์ตามแบบจารีตโบราณที่นำมาตีความให้ทันสมัย” ถือเป็นความสำเร็จในการออกแบบโครงสร้างอำนาจที่ทำให้เกิดเสถียรภาพทางการเมือง และเป็นรากฐานสำคัญที่นำสวีเดนเปลี่ยนผ่านจากระบอบที่อำนาจอยู่ที่สถาบันพระมหากษัตริย์ไปสู่อำนาจอธิปไตยของปวงชนอย่างค่อยเป็นค่อยไป

(รายงานความก้าวหน้างานวิจัย โครงการวิจัยเรื่องเอกลักษณ์ของ “ระบอบประชาธิปไตยไทยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ของประเทศไทย: กรณีศึกษาราชอาณาจักรสวีเดนการเข้าสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรครั้งแรกและครั้งที่สง (ค.ศ.1718/1809)  ได้รับทุนสนับสนุนงานวิจัยจากกองทุนส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (กองทุน ววน.) ประจำปีงบประมาณ 2568)