รัฐประหาร 8 พฤศจิกายน และ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 (ตอนที่ 1)

ไชยันต์ ไชยพร

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับที่ 4 ประกาศใช้ในวันที่ 9 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 หนึ่งวันหลังจากคณะทหารที่นำโดยพลโทผิณ ชุณหะวัณก่อการรัฐประหารในประเทศไทย พลโทผิณ ชุณหะวัณ เป็นนายทหารนอกราชการและเป็นเพื่อนร่วมรุ่นกับจอมพล ป. พิบูลสงคราม

รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีมาตราที่ผู้เขียนอยากจะกล่าวถึง ดังต่อไปนี้

มาตรา 9 พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งอภิรัฐมนตรีเป็นตำแหน่งสำหรับถวายคำปรึกษาในราชการแผ่นดิน

มาตรา 10 ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะได้แต่งตั้งอภิรัฐมนตรีขึ้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ถ้าพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ ก็ให้คณะอภิรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ทันที

มาตรา 11 ในกรณีที่ราชบัลลังก์ว่างลง และมิได้มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามความในมาตรา 10 ก็ให้คณะอภิรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราว จนกว่าจะได้ประกาศแต่งตั้งผู้สืบสันตติวงศ์ในหน้าที่พระมหากษัตริย์ต่อไป

มาตรา 26 รัฐสภาประกอบด้วยวุฒิสภาและสภาผู้แทน ไม่ว่าจะประชุมแยกกันหรือร่วมกัน

มาตรา 33 วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกที่พระมหากษัตริย์ทรงเลือกตั้ง มีจำนวนเท่าสมาชิกสภาผู้แทน

มาตรา 74 พระมหากษัตริย์ทรงตั้งคณะรัฐมนตรีขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีคนหนึ่ง และรัฐมนตรีอย่างน้อยสิบห้าคน อย่างมากยี่สิบห้าคน

ในการตั้งนายกรัฐมนตรี ประธานคณะอภิรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการรัฐมนตรีต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ

มาตรา 96 ในวาระเริ่มแรก วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงเลือกตั้งภายในกำหนด 15 วันนับตั้งแต่วันใช้รัฐธรรมนูญนี้ และถ้าจำเป็น จะทำการประชุมวุฒิสภาก็ได้ ซึ่งในกรณีนี้ให้วุฒิสภามีอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาไปจนกว่าการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้จะสำเร็จเรียบร้อย                  

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา วันที่ 9 พฤศจิกายน พุทธศักราช 2490 โดยผู้รับสนองพระบรมราชโองการ คือ จอมพล ป. พิบูลสงคราม ผู้บัญชาการทหารแห่งประเทศไทย

คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ประกอบด้วย พระยาลัดพลีธรรมประคัลภ์ อธิบดีศาลฎีกา พันเอก สุวรรณ เพ็ญจันทร์ เจ้าพระธรรมนูญทหารบก ร้อยเอก ประเสริฐ สุดบรรทัด นายเขมชาติ บุณยรัตพันธ์ นายเลื่อน พงษ์โสภณ และคนอื่น ๆ [1]

ประเด็นที่น่าสนใจคือ มาตรา 9 รื้อฟื้นอภิรัฐมนตรีขึ้นมาอีกครั้ง หลังจากที่ได้ยกเลิกไปหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองโดยได้มีพระบรมราชโองการยกเลิกเมื่อวันที่ 14 กรกฎาคม พ.ศ. 2475และมาตรา 9 กำหนดให้พระมหากษัตริย์แต่งตั้งอภิรัฐมนตรี

ที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือ มาตรา 74 ในการตั้งนายกรัฐมนตรี ประธานคณะอภิรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ      ซึ่งหมายความว่า ประธานคณะอภิรัฐมนตรีเป็นผู้กราบบังคมถวายรายชื่อนายกรัฐมนตรี    นอกจากพระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีตามรายชื่อที่ประธานคณะอภิรัฐมนตรีกราบบังคมถวายแล้ว  มาตรา 96 ยังกำหนดอีกด้วยว่า ในวาระเริ่มแรก วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงเลือกตั้งภายในกำหนด 15 วันนับตั้งแต่วันใช้รัฐธรรมนูญนี้ และถ้าจำเป็น จะทำการประชุมวุฒิสภาก็ได้ ซึ่งในกรณีนี้ให้วุฒิสภามีอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาไปจนกว่าการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้จะสำเร็จเรียบร้อย ซึ่งหมายความว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ให้พระราชอำนาจพระมหากษัตริย์ในการเลือกตั้งวุฒิสมาชิก โดยไม่ได้กำหนดไว้ว่าจะต้องมีผู้รับสนองพระบรมราชโองการ นั่นหมายความว่า ทรงเลือกและตั้งสมาชิกวุฒิสภาได้ตามพระราชอัธยาศัย

หากพิจารณาข้างต้นโดยผิวเผิน ย่อมทำให้เข้าใจไปได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้ให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจมากกว่ารัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรกฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 ที่ถูกคณะรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 ยกเลิกไป ที่ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจมากก็คือ รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ให้พระราชอำนาจพระมหากษัตริย์ทรงตั้งคณะอภิรัฐมนตรี  และประธานคณะอภิรัฐมนตรีเป็นผู้ถวายรายชื่อนายกรัฐมนตรี อีกทั้งพระมหากษัตริย์ยังทรงมีพระราชอำนาจในการเลือกและตั้งสมาชิกวุฒิสภาอีกด้วย

จากข้างต้น จะเห็นได้ว่า คณะรัฐมนตรีหรือฝ่ายบริหารมาจากการเสนอชื่อโดยประธานคณะอภิรัฐมนตรีที่มาจากการแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ตามพระราชอัธยาศัย อีกทั้งพระมหากษัตริย์ยังทรงมีพระราชอำนาจแต่งตั้งฝ่ายนิติบัญญัติ คือ สมาชิกวุฒิสภา ซึ่งในวาระแรกเริ่มที่ยังไม่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้ง วุฒิสภาจะทำหน้าที่นิติบัญญัติแทนรัฐสภา

จากที่กล่าวไปข้างต้น จึงไม่น่าแปลกใจที่จะมีผู้กล่าวว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นรัฐธรรมนูญกษัตริย์นิยม และการรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 เกิดขึ้นจากการประนีประนอมร่วมมือกันระหว่างฝ่ายทหารและฝ่ายรอยัลลิสต์ในการโค่นล้มรัฐบาลฝ่ายประชาธิปไตยที่มีปรีดี พนมยงค์เป็นผู้นำ โดยมีการกล่าวว่า “การรัฐประหาร 2490: ความสำเร็จของความร่วมมือของคณะรัฐประหารกับ ‘กลุ่มรอยัลลิสต์’” [2] และ “หลังการรัฐประหาร 2490 ที่พลังของ ‘กลุ่มรอยัลลิสต์’ กลับขึ้นมามีอำนาจทางการเมืองอีกครั้ง”      [3]

แต่อย่างที่ผู้เขียนได้กล่าวไว้ข้างต้นว่า การเข้าใจไปว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้ให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจในการแต่งตั้งคณะอภิรัฐมนตรี และประธานคณะอภิรัฐมนตรีเป็นผู้กราบบังคมทูลเสนอชื่อหัวหน้าฝ่ายบริหาร นั่นคือ นายกรัฐมนตรี อีกทั้งยังให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจแต่งตั้งฝ่ายนิติบัญญัติ คือ สมาชิกวุฒิสภา ซึ่งในวาระแรกเริ่มที่ยังไม่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้ง วุฒิสภาจะทำหน้าที่นิติบัญญัติแทนรัฐสภา เป็นการพิจารณาอย่างผิวเผิน

ที่ว่าผิวเผินนั้นเป็นอย่างไร ? โปรดติดตามตอนต่อไป

[1] พิพิธภัณฑ์รัฐสภา https://parliamentmuseum.go.th/ar63-Constitution2490.html

[2] ณัฐพล ใจจริง, การเมืองไทยสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามภายใต้ระเบียบโลกของสหรัฐอเมริกา (พ.ศ. 2491-2500), วิทยานิพนธ์ หลักสูตรปริญญารัฐศาสตรดุษฎีบัณฑิต สาขาวิชารัฐศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย  พ.ศ. 2552, หน้า 62-65.

[3] สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ, แผนชิงชาติไทย: ว่าด้วยรัฐและการต่อต้านรัฐสมัยจอมพล ป. พิบูลสงครามครั้งที่สอง (พ.ศ. 2491-2500), (กรุงเทพฯ: 6 ตุลารำลึก, 2550); ณัฐพล ใจจริง, “คว่ำปฏิวัติ-โค่นคณะราษฎร: การก่อตัวของ ‘ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข’”, ฟ้าเดียวกัน 6, 1 (มกราคม-มีนาคม 2551): 104-146, อ้างใน ณัฐพล ใจจริง, การเมืองไทยสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามภายใต้ระเบียบโลกของสหรัฐอเมริกา (พ.ศ. 2491-2500), วิทยานิพนธ์ หลักสูตรปริญญารัฐศาสตรดุษฎีบัณฑิต สาขาวิชารัฐศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย  พ.ศ. 2552, หน้า 6.