รัฐบาลของประเทศส่วนใหญ่ในโลกพร้อมใจกันใช้นโยบายการคลังแบบขาดดุล โดยเร่งระดมการใช้จ่ายของภาครัฐเพื่อบรรเทาผลกระทบของโควิด-19 และฟื้นฟูเศรษฐกิจที่ตกต่ำอย่างฉับพลันและรุนแรง ทำให้ภาครัฐต้องกู้ยืมเป็นจำนวนเงินมโหฬาร เป็นผลให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นสูงเป็นประวัติการณ์ ประเทศพัฒนาแล้วทั้งหลายรวมกันมีหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นอยู่ในระดับประมาณ 140% ของ GDP แล้ว

รัฐบาลไทยก็ใช้นโยบาย "เจ้าบุญทุ่ม" เพื่อบรรเทาปัญหาโควิด-19 เช่นเดียวกันกับหลายประเทศ โดยต้องกู้ยืมเพิ่มขึ้นอีกประมาณ 1 ล้านล้านบาท ทำให้เป็นที่วิตกกันว่าหนี้สาธารณะจะเพิ่มขึ้นในระดับที่เกิน 60% ของ GDP ซึ่งในปัจจุบันถือเป็น "เพดานหนี้" ที่รัฐบาลกำหนดไว้เป็นเกณฑ์สำหรับการรักษาวินัยการเงินการคลังของประเทศ

นักเศรษฐศาสตร์หลายสำนักเชื่อว่า "เพดานหนี้" เป็นเครื่องมือหนึ่งที่รัฐบาลควรใช้เป็นเกณฑ์ในการรักษาวินัยการคลัง มูลค่าหนี้สาธารณะที่สะสมรวมกันต้องไม่เกินเพดานหนี้ เพราะหากกู้มาจนทะลุเพดานหนี้ ก็จะทำให้รัฐบาลไม่สามารถใช้หนี้คืนได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย คือจะมีลักษณะ "หนี้ท่วมหัว เอาตัวไม่รอด"

แล้วเรารู้ได้อย่างไรว่าเพดานหนี้นี้ควรเป็นเท่าใด (ส่วนใหญ่จะคิดเป็นเปอร์เซ็นต์ของ GDP) การคำนวณเพดานหนี้คือการนำเอาส่วนที่เป็นภาระหนี้มาเทียบกับส่วนที่เป็นรายได้ภาษีที่รัฐแบ่งมาใช้ชำระหนี้ โดยมีคำอธิบายดังนี้

ในส่วนของหนี้ เรากำหนดให้ D คือมูลค่าหนี้สาธารณะทั้งหมดของภาครัฐ และ a คืออัตราดอกเบี้ยของหนี้สาธารณะ ดังนั้น ถ้า S เป็นภาระดอกเบี้ยที่ภาครัฐต้องจ่ายคืนเจ้าหนี้ในแต่ละปี S ก็จะเท่ากับ a คูณกับ D หรือ S = aD กำหนดให้ f เป็นสัดส่วนของหนี้ที่จะต้องชำระคืนในส่วนที่เป็นเงินต้น และให้ P เป็นภาระเงินต้นที่ภาครัฐต้องจ่ายคืนเจ้าหนี้ในแต่ละปี ดังนั้น P ก็จะเท่ากับ f คูณกับ D หรือ P = fD ภาระหนี้ที่จะต้องชำระคืน (ทั้งดอกเบี้ยและเงินต้นรวมกัน) คือ S + P = aD + fD = (a + f) D

ในส่วนของรายได้ของรัฐที่เก็บจากภาษีนั้น รายได้ภาษีที่ภาครัฐสามารถเก็บได้ในแต่ละปีน่าจะเป็นสัดส่วนกับ GDP ของประเทศ คือเก็บภาษีได้สูงเมื่อประเทศมีฐานะทางเศรษฐกิจที่ค่อนข้างดี และเก็บภาษีได้น้อยในช่วงที่เศรษฐกิจเติบโตช้า ถ้าเรากำหนดให้ C เป็นรายได้ภาษี และ Y เป็น GDP เราก็จะเขียนสมการได้ว่า C = bY โดย b คือสัดส่วนของ GDP ที่ภาครัฐสามารถเก็บมาเป็นรายได้ภาษี

จากรายได้ภาษีทั้งหมด ภาครัฐอาจกันไว้ส่วนหนึ่งเพื่อใช้ในการชำระคืนหนี้ในแต่ละปี สมมุติให้สัดส่วนที่กันไว้เป็น h ดังนั้นรายได้ภาษีที่กันไว้ชำระหนี้ (เรียกว่า R) ก็จะเท่ากับ h คูณด้วย C หรือ R = hC หรือ (เมื่อแทนค่า C ด้วย bY)

R = hbY เงื่อนไขที่ทำให้ภาครัฐสามารถชำระหนี้ได้อย่างครบถ้วนตามกำหนดในแต่ละปีก็คือ รายได้ภาษีที่กันไว้ชำระหนี้ (R) จะต้องมากกว่าหรือเท่ากับภาระหนี้ที่จะต้องชำระคืน (S + P) หรือเขียนเงื่อนไขนี้เป็นสมการทางคณิตศาสตร์ได้ว่า

R >  (S + P)    หรือhbY >  (a + f) D หรือhb หารด้วย (a + f)  >  D หารด้วย Y หรือ  hb / (a + f)  > D / Y  ดังนั้นเงื่อนไขที่ทำให้ภาครัฐสามารถชำระหนี้ได้อย่างยั่งยืนคือ การที่ก้อนหนี้สาธารณะคิดเป็นสัดส่วนของ GDP (คือ D / Y) จะต้องไม่เกิน hb / (a + f)

เมื่อคำนวณค่าของ hb / (a + f) ออกมา ผลก็คือ "เพดานหนี้" คิดเป็นสัดส่วนของ GDP นั่นเอง

คำถามที่น่าสนใจก็คือ เมื่อใช้เงื่อนไขตามสูตรสมการข้างบนแล้ว เพดานหนี้ที่กำหนดตามกฎหมายไว้ 60% ของ GDP มีความสมเหตุสมผลหรือไม่ ตารางข้างล่างแสดงผลการคำนวณตามสูตรสมการดังกล่าวโดยใช้ตัวเลขที่น่าจะเป็นไปได้สำหรับกรณีของไทย คอลัมน์ที่เรียกว่า Realistic แสดงตัวเลขที่น่าจะเป็นจริงมากที่สุดสำหรับไทย เช่น รายได้ภาษีในปัจจุบันคิดเป็นประมาณ 25% ของ GDP และภาครัฐมักจะกันเงินไว้เพื่อชำระคืนหนี้ในแต่ละปีประมาณ 12% ของรายได้ภาษีทั้งหมด อัตราดอกเบี้ยเงินกู้ของรัฐในปัจจุบันอยู่ในระดับประมาณ 2.5% ต่อปี และอายุเฉลี่ยของหนี้ภาครัฐน่าจะอยู่ประมาณ 25 ปี ซึ่งหมายความว่ามีกำหนดชำระคืนปีละประมาณ 4% ของเงินต้น

 เมื่อคำนวณตามสูตรสมการข้างบนแล้ว ปรากฏว่าเพดานหนี้ของไทยที่ควรจะเป็นตามสภาพปัจจุบันอยู่ที่ประมาณ 46% ของ GDP ซึ่งก็ต่ำกว่าหนี้สาธารณะทั้งหมดของไทยในปัจจุบัน (สิ้นเดือนกันยายนปีที่แล้ว หนี้สาธารณะอยู่ที่ 49.3% ของ GDP) แสดงว่าตามสภาพความเป็นจริงแล้ว ภาครัฐมีหนี้โดยรวมมากเกินไป คือเกินกว่าเงื่อนไขที่จะทำให้สามารถชำระหนี้คืนได้

ในอนาคต รัฐบาลไทยยังมีแผนที่จะใช้งบประมาณขาดดุลมากขึ้น ทำให้ต้องกู้ยืมมากขึ้น และจำนวนหนี้สาธารณะก็จะเพิ่มขึ้นด้วย โดยคาดว่าในอีก 3 ปีข้างหน้า หนี้โดยรวมจะสูงขึ้นเป็นเกือบเท่ากับ 60% ของ GDP ซึ่งก็ยังอยู่ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลังที่กำหนดไว้ตามกฎหมาย

สูตรสมการข้างบนชี้ให้เห็นว่า หากจะให้เพดานหนี้ของไทยเท่ากับ 60% ของ GDP ก็จะต้องมีการเปลี่ยนแปลงในเงื่อนไขบางอย่าง เช่น ความสามารถในการเก็บภาษีของรัฐจะต้องดีขึ้น หรือเศรษฐกิจจะเติบโตได้เร็วขึ้น และอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ของรัฐอยู่ในระดับที่ต่ำลงไปอีก เป็นต้น

คอลัมน์ Optimistic ในตารางแสดงให้เห็นว่า หากรัฐสามารถเก็บภาษีให้ได้เป็นสัดส่วนถึง 30% ของ GDP และเพิ่มสัดส่วนรายได้ภาษีที่กันไว้เพื่อชำระคืนหนี้เป็น 13% ก็จะทำให้เพดานหนี้เท่ากับ 60% ของ GDP พอดี

จริงๆ แล้ว หากมีเงื่อนไขการชำระหนี้ที่ผ่อนปรนมากขึ้น เช่น อัตราดอกเบี้ยน้อยลง และระยะเวลาการชำระหนี้สูงขึ้น ก็จะยิ่งทำให้เพดานหนี้ที่คำนวณได้มีสัดส่วนที่สูงขึ้นดังแสดงในคอลัมน์ High ของตาราง แต่ตัวเลขเพดานหนี้ที่มากกว่า 80% ของ GDP ดูจะยังสูงเกินไปสำหรับไทยในภาวการณ์ปัจจุบัน

คงเป็นที่ยอมรับว่า ในปัจจุบันรัฐบาลจำเป็นต้องเพิ่มการใช้จ่ายอย่างมหาศาลเพื่อชดเชยความเสียหายและฟื้นฟูเศรษฐกิจอันเป็นผลจากโรคระบาดโควิด-19 และต้องใช้นโยบายงบประมาณขาดดุล ทำให้มีหนี้สินเพิ่มขึ้นอย่างมากมายและรวดเร็ว

แต่คำอธิบายข้างบนเกี่ยวกับเพดานหนี้ชี้ให้เห็นว่า ถึงแม้โดยนิตินัย รัฐบาลไทยจะสามารถรักษาวินัยการกู้ยืมให้อยู่ในกรอบตามกฎหมายได้ แต่โดยพฤตินัยและแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ ภาวะหนี้สาธารณะของไทยกำลังเข้าสู่ขีดอันตราย โดยเฉพาะเมื่อหนทางข้างหน้ายังเต็มไปด้วยความไม่แน่นอนว่าเศรษฐกิจโลกจะฟื้นตัวได้แค่ไหนอย่างไร อัตราเงินเฟ้อและอัตราดอกเบี้ยจะยังอยู่

ในระดับต่ำเช่นในปัจจุบันไปอีกนานเท่าใด

ดังนั้นสิ่งหนึ่งซึ่งรัฐบาลควรทำคือ การลดภาระการเงินการคลังในด้านอื่นๆ ลงให้มากที่สุด โดยการลด/เลื่อน/เลิกโครงการลงทุนต่างๆ ของภาครัฐที่ดูจะยังไม่มีความจำเป็นอยู่ในขณะนี้หรือในอนาคตอันใกล้ ไม่ว่าจะเป็นการขยายสนามบิน การขยายท่าเรือ รถไฟฟ้าความเร็วสูง โรงไฟฟ้า เครื่องบินรบ เรือดำน้ำ หรือแม้กระทั่ง.......การส่งคนไปเหยียบผิวดวงจันทร์.

 

คอลัมน์ เวทีพิจารณ์ นโยบายสาธารณะ:

ดร.พรายพล คุ้มทรัพย์

กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล