ปฎิรูปการศึกษา: กุญแจสำคัญในการเพิ่มศักยภาพการขยายตัวทางเศรษฐกิจ

ไม่ทราบจะเรียกว่าเป็นวิกฤตได้ไหม เมื่อผลการประเมินสมรรถนะนักเรียนมาตรฐานสากล หรือ PISA ประจำปี 2565 ของนักเรียนไทยออกมาต่ำที่สุดในรอบ 20 ปี ในทุกทักษะ ทั้งด้านคณิตศาสตร์ วิทยาศาสตร์ และการอ่าน

หลายฝ่ายโทษคะแนนที่ตกลงว่าเป็นผลของการเรียนการสอนช่วงโควิด ซึ่งก็ไม่ผิดเพราะเกือบทุกประเทศที่เข้ารับการประเมินมีคะแนนลดลงจากการประเมินรอบก่อนหน้าในปี 2561 แต่การระบาดของโควิดเป็นเพียงการซ้ำเติมคุณภาพการศึกษาของไทยที่แย่อยู่แล้วให้แย่ลงไปอีก ซึ่งส่งผลโดยตรงต่อศักยภาพการขยายตัวทางเศรษฐกิจ

ในมุมมองเศรษฐศาสตร์มหภาค ศักยภาพการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศมาจากสามส่วน ได้แก่ แรงงาน ทุน และประสิทธิภาพในการผลิตสินค้าและบริการ ผมเชื่อว่าคนส่วนใหญ่ไม่ทราบว่า ในช่วงสิบกว่าปีก่อนหน้านี้ที่เศรษฐกิจไทยขยายตัวเฉลี่ยร้อยละ 5 ต่อปี ประมาณร้อยละ 2 มาจากการขยายตัวของกำลังแรงงาน ขณะที่ในปัจจุบัน อัตราการขยายตัวของกำลังแรงงานได้ลดลงมาที่ประมาณร้อยละศูนย์ จากการที่เศรษฐกิจไทยเข้าสู่สังคมสูงวัย ซึ่งหมายความว่า ถ้าให้ปัจจัยทุนและปัจจัยประสิทธิภาพในการผลิตขยายตัวเท่ากับในอดีต ต่อไปนี้ เศรษฐกิจไทยจะสามารถขยายตัวโดยเฉลี่ยได้เพียงร้อยละ 3 ต่อปีเท่านั้น

การที่จะให้เศรษฐกิจไทยขยายตัวได้มากกว่าร้อยละ 3 จึงจำเป็นต้องเพิ่มการลงทุนและประสิทธิภาพในการผลิต ซึ่งคุณภาพการศึกษาเป็นปัจจัยดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ รวมถึงเป็นส่วนที่สำคัญมากของประสิทธิภาพในการผลิต ผมเชื่อว่าการที่เงินทุนไหลไปเวียดนามเป็นจำนวนมาก ปัจจัยหนึ่งที่สำคัญ คือ มาตรฐานการศึกษาของเวียดนาม ซึ่งคะแนน PISA ทิ้งห่างไทยในทุกด้าน

ทั้งหมดนี้ ทุกรัฐบาลตระหนักดี เราจึงเห็นรัฐบาลทุกชุดประกาศกระตุ้นการลงทุนและยกระดับการศึกษา แต่ผลลัพธ์ที่ออกมาชี้ว่ามาตรการต่างๆยังไม่ถูกจุด ไม่ว่าจะเป็นสัดส่วนการลงทุนรวมต่อจีดีพีที่ย่ำอยู่ที่ประมาณร้อยละ 23 (ซึ่งต่ำมากสำหรับประเทศที่ต้องการพ้นกับดักรายได้ปานกลาง) มาตั้งแต่ปี 2559 หรือผลการประเมิน PISA ที่โน้มลงต่อเนื่อง
คนทั่วไปมักคิดว่าการปฏิรูปเพื่อยกระดับการศึกษาเป็นเรื่องระยะยาว ต้องใช้เวลานาน แต่จากประสบการณ์ในหลายประเทศทั่วโลก การปฏิรูปการศึกษา แม้จะใช้เวลานาน แต่ได้ผลลัพธ์ที่คุ้มค่า

นอกจากนี้ ระยะเวลาที่ว่านาน ก็ไม่ได้นานมาก หลายปีก่อน ธนาคารแห่งประเทศไทยเชิญคุณหมอธีระเกียรติ เจริญเศรษฐศิลป์ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ (ธันวาคม 2559-พฤษภาคม 2562) มาบรรยายเรื่องการปฏิรูปการศึกษาไทยให้กับพนักงานและผู้บริหารธนาคาร ซึ่งผมยังจำได้ถึงทุกวันนี้ ท่านบอกว่า จากประสบการณ์ต่างประเทศ การปฎิรูปการศึกษาถ้าทำอย่างต่อเนื่องและจริงจังใช้เวลาเพียง 10 ปี ปัญหาของไทย คือ เปลี่ยนตัวรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการบ่อยมาก ส่วนใหญ่อยู่ไม่ครบปี บางปีเปลี่ยน 2-3 คน และเมื่อรัฐมนตรีใหม่มา ก็คิดใหม่ทำใหม่อยู่เสมอ จึงไม่มีความต่อเนื่อง

นอกจากนี้ ท่านรัฐมนตรีบอกว่า รายจ่ายด้านการศึกษาต่อจีดีพีไทยสูงเทียบกับหลายประเทศทั่วโลก แต่ใช้จ่ายอย่างไม่มีประสิทธิภาพ ส่วนใหญ่ใช้กับสิ่งปลูกสร้างถาวร วันนั้นท่านพูดถึงสองนโยบายที่นักเศรษฐศาสตร์อย่างผมชอบมาก ได้แก่ 1. การแก้ปัญหาโรงเรียนขนาดเล็กที่มีจำนวนมากในต่างจังหวัด และ 2. การส่งเสริมการศึกษาในระดับปฐมวัย (3-6 ปี) ซึ่งงานศึกษาทั้งในต่างประเทศและในประเทศไทยเองชี้ว่าช่วงปฐมวัยเป็นช่วงที่สำคัญมากต่อการพัฒนาทุนมนุษย์ (Human Capital) ด้วยเป็นพื้นฐานของการศึกษาในระดับที่สูงขึ้น

ในวันนั้น ผมเดินออกจากห้องประชุมด้วยความหวังเต็มเปี่ยมต่อการศึกษาไทย แต่จากการสอบถามล่าสุดกับ ดร. วีระชาติ กิเลนทอง นักเศรษฐศาสตร์การศึกษาระดับแนวหน้าของไทย พบว่า การแก้ไขปัญหาโรงเรียนขนาดเล็กทำไปได้ไม่มาก ขณะที่การจัดการด้านการศึกษาปฐมวัยเน้นการสร้างความตระหนักรู้ของโรงเรียน โดยไม่มีการสร้างแรงจูงใจให้ครูและโรงเรียนยกระดับการเรียนการสอน อีกทั้งไม่มีการประเมินนโยบายอย่างเป็นระบบ ซึ่งเป็นปัญหาของการศึกษาในทุกระดับชั้น ไม่เฉพาะการศึกษาระดับปฐมวัย

ไม่นานมานี้ ผมมีโอกาสไปอบรมหลักสูตร Lee Kuan Yew Senior Fellowship in Public Service ที่ประเทศสิงคโปร์ ผมไม่แปลกใจเลยทำไมสิงคโปร์ได้รับการประเมินใน PISA รอบล่าสุดเป็นอันดับที่ 1 ของโลก สิงคโปร์ให้ความสำคัญกับการศึกษามาก จากผู้ร่วมอบรมสิงคโปร์ทั้งหมด 20 คน มาจากกระทรวงศึกษาธิการถึง 8 คน มีชั่วโมงเรียนที่เกี่ยวกับนโยบายการศึกษาโดยเฉพาะ และมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษามาเป็นวิทยากรรับเชิญ

หากจะถอดบทเรียนจากสิงคโปร์ที่ผมสัมผัสมาในช่วงสั้นๆ ผมคิดว่า สิ่งที่สำคัญที่สุดของการปฏิรูปการศึกษา คือ ความต่อเนื่องของนโยบาย รัฐมนตรีศึกษาของสิงคโปร์ส่วนใหญ่อยู่ในตำแหน่งอย่างน้อย 3 ปี ไม่นับว่าเขาพิถีพิถันในการคัดสรรคนที่เป็นรัฐมนตรีศึกษามาก โดยรัฐมนตรีคนปัจจุบันและ 2 คนก่อนหน้า ล้วนเป็นคนที่รัฐบาลสิงคโปร์วางไว้ให้เป็นตัวเลือกนายกรัฐมนตรีคนถัดไป

โรดแมปการศึกษาของสิงคโปร์แบ่งได้เป็น 4 ช่วง ได้แก่ 1. Survival-driven (2502-2521) 2. Efficiency-driven (2522-2539) 3. Ability-based driven (2540-2554) และ 4. Values driven (2555-ปัจจุบัน) แต่ละช่วงกินเวลายาวนานข้ามวาระรัฐมนตรี โดยในช่วงล่าสุดมีการริเริ่มโครงการสำหรับการศึกษาะดับปฐมวัย (MOE Kindergartens)

ในแต่ละช่วงของการพัฒนา เขามีการตั้งเป้าหมายที่ชัดเจน วัดได้ มีการเก็บข้อมูล และการประเมินนโยบายอย่างเป็นระบบและตรงไปตรงมา ฟังแล้วก็ไม่ต่างจากที่ ดร. วีระชาติ ต้องการเห็นในการปฏิรูปการศึกษาไทย

ในเรื่องการตั้งเป้า ถ้าเป็นคะแนน PISA เราก็มี โดยแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ประเด็น การพัฒนาการเรียนรู้ ตั้งเป้าคะแนนเฉลี่ย PISA ของไทย ระหว่างปี 2561-2565 และ 2566-2570 ที่ 470 และ 480 คะแนนตามลำดับ ผมไม่ทราบว่าเป้าข้างต้นอิงจากอะไร แต่หากดูคะแนนเฉลี่ยล่าสุดของปี 2565 ที่ 394 คะแนน ผมคิดว่าอีก 3 ปี ก็น่าจะพลาดเป้าเช่นกัน จึงน่าจะต้องมีการปรับเป้าหมาย พร้อมหามาตรการที่นำไปสู่การบรรลุผลได้

สำหรับไทย การที่เราเปลี่ยนรัฐบาลบ่อย ทำให้เราไม่สามารถมีรัฐมนตรีศึกษาที่อยู่ในตำแหน่งได้นานแบบสิงคโปร์ แต่ถ้าทุกรัฐบาลทุกพรรคยึดเป้าหมายระยะยาวร่วมกัน มีการประเมินแต่ละนโยบายอย่างจริงจัง และสานต่อนโยบายที่ต้องใช้เวลาในการดำเนินการ ผมเชื่อว่าเรายังมีความหวังครับ

คอลัมน์ เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ
ดร ดอน นาครทรรพ
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล