โลกสวยด้วยภาษีคาร์บอน

หลายประเทศเก็บภาษีคาร์บอนแล้วแต่ประเทศไทยยังไม่เก็บ เราจึงอาจไม่คุ้นเคยกับภาษีชนิดนี้

บทความนี้จะเล่าให้ฟังว่า ภาษีคาร์บอนคืออะไร เก็บไปเพื่ออะไร คาดว่ามีผลอย่างไร มีข้อดีข้อเสียอย่างไร มีประเทศไหนในโลกที่เก็บภาษีคาร์บอนแล้วบ้างและในอัตราเท่าใด แล้วเอารายได้จากภาษีนี้ไปทำอะไรบ้าง

ภาษีคาร์บอนคือค่าธรรมเนียมที่เรียกเก็บจากการใช้เชื้อเพลิง โดยเก็บตามปริมาณคาร์บอนที่ปลดปล่อยจากการเผาเชื้อเพลิงเหล่านั้น 

วัตถุประสงค์หลักของภาษีนี้คือต้องการลดปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกปลดปล่อยไปสะสมอยู่ในบรรยากาศของโลก อันก่อให้เกิดปัญหาภาวะโลกร้อน สภาพภูมิอากาศแปรปรวน (ฝนแล้ง น้ำท่วม ไฟป่า) และระดับน้ำทะเลขยับสูงขึ้น  ปัญหาเหล่านี้เป็นอันตรายอย่างยิ่งยวดต่อความเป็นอยู่ของมนุษยชาติ

สาเหตุสำคัญที่ก่อให้เกิดก๊าซชนิดนี้มากเกินไปคือการเผาเชื้อเพลิงฟอสซิล (ถ่านหิน น้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ) ก๊าซคาร์บอนได ออกไซด์เป็นก๊าซเรือนกระจกที่สำคัญที่สุด ประเทศที่เก็บภาษีตามปริมาณของคาร์บอนจึงคาดหวังว่าจะเป็นแรงจูงใจทางการเงินให้ลดการปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยทำให้กิจกรรมที่ใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลมีต้นทุนที่สูงขึ้น ในขณะเดียวกันก็จะส่งเสริมให้ใช้พลังงานสะอาด (เช่นโซลาร์เซลล์ และพลังงานลม) มากขึ้น  ส่งเสริมการประหยัดพลังงาน และสร้างรายได้ให้กับรัฐบาลอีกด้วย

อย่างไรก็ตาม การเก็บภาษีคาร์บอนก็อาจสร้างผลลบได้  ผู้มีรายได้น้อยอาจได้รับผลกระทบในสัดส่วนที่สูงเพราะต้องซื้อเชื้อเพลิงในราคาที่แพงขึ้น ก่อให้เกิดความไม่เท่าเทียมกันมากขึ้นเพราะคนที่มีฐานะดีกว่าจะสามารถรองรับต้นทุนที่สูงขึ้นได้ง่ายกว่า อุตสาหกรรมในประเทศที่เก็บภาษีคาร์บอนก็อาจเผชิญกับต้นทุนด้านพลังงานที่สูงขึ้น ทำให้ไม่สามารถแข่งขันกับประเทศอื่นที่ไม่เก็บภาษีนี้ และอาจมีอุตสาหกรรมที่ใช้พลังงานมากๆ ย้ายที่ตั้งไปยังประเทศที่ไม่มีภาษีคาร์บอนเลยก็ได้

หลายประเทศมีมาตรการบรรเทาผลลบของภาษีคาร์บอน เช่น การนำภาษีมาใช้อย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยเริ่มต้นด้วยอัตราภาษีที่ต่ำและค่อยๆ เพิ่มขึ้น เพื่อให้อุตสาหกรรมและผู้คนมีเวลาปรับตัว บางประเทศใช้วิธีจ่ายเงินชดเชยให้กับครัวเรือนยากจนที่ได้รับผลกระทบจากราคาน้ำมันที่แพงขึ้น และบางประเทศกำหนดภาษีนำเข้าพิเศษสำหรับสินค้าจากประเทศที่ไม่มีการเก็บภาษีคาร์บอน

นอกจากภาษีคาร์บอนแล้ว ยังมีอีกมาตรการหนึ่งซึ่งทำให้กิจการที่ปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจกมีต้นทุนที่สูงขึ้น นั่นก็คือ ระบบ cap-and-trade ซึ่งเป็นวิธีการที่ใช้กลไกการตลาดในการลดการปล่อยก๊าซคาร์บอน โดยภาครัฐจะกำหนดปริมาณการปล่อยก๊าซสูงสุดที่อนุญาตให้ทำได้ (หรือที่เรียกว่า cap) และจัดสรรปริมาณนี้ให้บริษัทต่างๆ ผ่านใบอนุญาต บริษัทสามารถซื้อขายใบอนุญาตเหล่านี้กันเองได้ในตลาด (หรือที่เรียกว่า trade) เพื่อให้ปรับปริมาณการปล่อยก๊าซตามความเหมาะสมของแต่ละบริษัท แต่ปริมาณการปล่อยก๊าซโดยรวมจะต้องไม่เกินปริมาณสูงสุดที่ cap ไว้ โดยหลักการแล้วเชื่อกันว่าระบบนี้จะสามารถลดก๊าซคาร์บอนได้ในต้นทุนที่ต่ำกว่าระบบภาษีคาร์บอน แต่การบริหารจัดการจะยุ่งยากมากกว่า

นับจนถึงปลายปีที่แล้ว มีทั้งหมด 37 ประเทศทั่วโลกที่เก็บภาษีคาร์บอน เกือบครึ่งหนึ่งของจำนวนนี้เป็นประเทศในทวีปยุโรป ประเทศพัฒนาแล้วส่วนใหญ่เก็บภาษีคาร์บอน ยกเว้นสหรัฐอเมริกาที่นอกจากจะไม่เก็บภาษีคาร์บอนแล้ว เมื่อไม่กี่วันมานี้ ประธานาธิบดีดอนัลด์ ทรัมป์ ก็ยังได้ประกาศถอนตัวออกจากข้อตกลงปารีสซึ่งเป็นข้อตกลงที่หลายประเทศร่วมมือกันลดปัญหาภาวะโลกร้อน

หากรวมประเทศที่ใช้ระบบ cap-and-trade เข้าไปด้วย ก็จะมีจำนวนประเทศที่กำหนดราคาคาร์บอน (carbon pricing) เพิ่มขึ้นอีกหลายสิบประเทศ หลายประเทศในทวีปยุโรปใช้ทั้งระบบภาษีคาร์บอนและระบบ cap-and-trade (ซึ่งมีชื่อเรียกว่า European Union Emissions Trading System หรือ EU ETS) ควบคู่กันไป บางประเทศใช้ระบบ cap-and-trade เพียงอย่างเดียว เช่น จีน และเกาหลีใต้

ประเทศเก็บภาษีคาร์บอนในอัตราแตกต่างกันออกไป
●  สวีเดนเก็บในอัตราค่อนข้างสูง ปัจจุบันที่ 137 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อเมตริกตันของคาร์บอนไดออกไซด์ (เริ่มเก็บที่ $22 ในปี 1991 และเพิ่มขึ้นอย่างค่อยเป็นค่อยไป)
●  ฝรั่งเศสเก็บในอัตราปัจจุบันที่ประมาณ 50 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อเมตริกตันคาร์บอน
●  อังกฤษเก็บในอัตราปัจจุบันที่ประมาณ 24 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อเมตริกตันคาร์บอน
●  แคนาดาเก็บในอัตราปัจจุบันที่ประมาณ 60 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อเมตริกตันคาร์บอน และมีแผนจะเพิ่มขึ้นเป็น 128 ดอลลาร์สหรัฐฯ ภายในปี 2030
●  สิงคโปร์เก็บในอัตราประมาณ 18 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อเมตริกตันคาร์บอน สำหรับปี 2024 ถึง 2025 โดยมีแผนจะเพิ่มขึ้นเป็นประมาณ 33 ดอลลาร์สหรัฐฯ ภายในปี 2027 และเป็นประมาณ 37 – 59 ดอลลาร์สหรัฐฯ ภายในปี 2030
●  อุรุกวัยเก็บในอัตรา 167 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อเมตริกตันคาร์บอน ซึ่งถือเป็นอัตราภาษีคาร์บอนที่สูงที่สุดแห่งหนึ่งของโลก
●  อาร์เจนตินาเก็บในอัตราประมาณ 10 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อเมตริกตันคาร์บอน
●  แอฟริกาใต้เก็บในอัตราประมาณ 9 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อเมตริกตันคาร์บอน
●  ญี่ปุ่นเก็บในอัตราประมาณ 2.70 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อเมตริกตันคาร์บอน


ปัจจัยสำคัญที่มีผลต่อการกำหนดอัตราภาษีคาร์บอน คือปัจจัยที่เกี่ยวกับสภาพแวดล้อมทางการเมือง รัฐบาลที่ได้รับการสนับสนุนจากประชาชนเพื่อดำเนินการแก้ปัญหาโลกร้อนย่อมสามารถกำหนดภาษีที่สูงได้โดยมีแรงต่อต้านภายในประเทศน้อย เช่นในประเทศสวีเดน ส่วนในประเทศที่มีการต่อต้านอย่างหนักจากอุตสาหกรรมที่ใช้พลังงานมากๆ รัฐบาลก็อาจเลือกอัตรา ภาษีคาร์บอนที่ต่ำหรือไม่เก็บภาษีคาร์บอนเลย ตัวอย่างเช่น สหรัฐอเมริกาที่ยังไม่สามารถนำภาษีคาร์บอนมาใช้ได้ เพราะมีแรงต่อต้านจากธุรกิจกลุ่มเชื้อเพลิงฟอสซิล ออสเตรเลียเป็นอีกประเทศหนึ่งที่ยกเลิกภาษีคาร์บอนในปี 2014 เพราะมีแรงต่อต้านทางการเมืองอย่างรุนแรง เพียงสองปีหลังจากการเริ่มใช้

ปัจจัยเกี่ยวกับระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจก็มีความสำคัญต่อการกำหนดอัตราภาษีคาร์บอน ประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น ประเทศในแถบสแกนดิเนเวีย สามารถกำหนดภาษีคาร์บอนไว้สูงได้ เนื่องจากมีฐานะการเงินที่ดี จึงสามารถเก็บภาษีคาร์บอนที่สูง เพื่อนำรายได้ภาษีไปอุดหนุนหรือชดเชยค่าใช้จ่ายของครัวเรือนรายได้น้อย ในขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาอาจกำหนดอัตราภาษีคาร์บอนไว้ค่อนข้างต่ำหรือไม่เก็บเลย เพื่อลดผลกระทบที่มีต่อคนยากจนและธุรกิจขนาดเล็ก

ขอบเขตของการเก็บภาษีคาร์บอนของประเทศต่างๆ จะไม่เหมือนกัน  อย่างหนึ่งที่เหมือนกันคือการเก็บภาษีจากการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลซึ่งรวมถึง ถ่านหิน ผลิตภัณฑ์น้ำมัน และก๊าซธรรมชาติ แต่กิจกรรมหรือสาขาที่ต้องเสียภาษีคาร์บอนในแต่ละประเทศจะต่างกันไป ประเทศในสหภาพยุโรปเก็บภาษีคาร์บอนกับอุตสาหกรรม การขนส่ง และการทำความร้อน แต่จะยกเว้นไม่เก็บกับสาขาที่เข้าร่วม EU ETS (เพื่อหลีกเลี่ยงการเก็บภาษีซ้ำซ้อน) และสาขาการเกษตร อังกฤษเก็บภาษีคาร์บอนจากการผลิตไฟฟ้าและการปล่อยมลพิษในอุตสาหกรรม  สิงคโปร์เก็บภาษีนี้กับหน่วยธุรกิจที่ปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ 25,000 ตันต่อปีขึ้นไป โดยรวมการผลิตด้านอุตสาหกรรม การผลิตไฟฟ้า และการเผาขยะ

หลายประเทศ เช่น สิงคโปร์ แคนาดา สวิสเซอร์แลนด์ และชิลี ใช้รายได้ภาษีคาร์บอนเพื่อการบรรเทาผลกระทบต่อผู้มีรายได้น้อยและอุตสาหกรรมที่ต้องใช้พลังงานมากๆ  ประเทศส่วนใหญ่ใช้รายได้จากภาษีคาร์บอนเพื่ออุดหนุนและส่งเสริมการเปลี่ยนไปใช้พลังงานหมุนเวียน การเพิ่มประสิทธิภาพด้านพลังงาน รวมไปถึงการกักเก็บคาร์บอน (carbon capture and storage) และการปลูกป่าอย่างยั่งยืน

ประสบการณ์ของประเทศเหล่านี้ชี้ให้เห็นว่า ภาษีคาร์บอนร่วมกับระบบการค้าคาร์บอน (cap-and-trade) เป็นเครื่องมือทางนโยบายที่มีส่วนสำคัญในการลดการปลดปล่อยก๊าซคาร์บอนได้อย่างมีนัยสำคัญ

ส่วนประเทศไทยซึ่งได้ให้สัญญากับประชาคมโลกว่าจะลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกให้เหลือศูนย์ภายในปี 2065 นั้น คณะรัฐมนตรีของรัฐบาลชุดปัจจุบันเพิ่งให้ความเห็นชอบการจัดเก็บภาษีคาร์บอนในการประชุมวันที่ 21 มกราคมนี้ โดยมีกระทรวงการคลังเป็นผู้เสนอให้กำหนดอัตราภาษีคาร์บอนไว้ที่ 200 บาท (5.75 ดอลลาร์สหรัฐฯ) ต่อตันคาร์บอน อัตราดังกล่าวจะทำให้น้ำมันดีเซล 1 ลิตร ซึ่งปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์ 0.0027 ตัน ถูกเก็บภาษีคาร์บอนเท่ากับ 0.54 บาทต่อลิตร  โดยภาษีคาร์บอนดังกล่าวจะรวมอยู่ในภาษีสรรพสามิตที่จัดเก็บจากผู้ใช้น้ำมันดีเซลในอัตราลิตรละ 6.44 บาท ทั้งนี้ การคำนวณภาษีคาร์บอนในน้ำมันชนิดต่างๆ จะขึ้นอยู่กับค่าการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Emission Factors) ตามมาตรฐานของกรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อม
ในระยะแรก อัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมันและผลิตภัณฑ์น้ำมันยังคงเหมือนเดิม การบังคับใช้ภาษีคาร์บอนจึงยังไม่มีผลกระทบต้นทุนราคาน้ำมัน โดยในระยะเริ่มต้นจะคำนึงถึงผลกระทบในด้านต่างๆ โดยเฉพาะการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในภาคขนส่งที่คิดเป็น 70% ของการปล่อยก๊าซเรือนกระจกทั้งหมด

สังเกตได้ว่าอัตราภาษีคาร์บอนของไทยที่จะจัดเก็บอยู่ในเกณฑ์ที่ต่ำมากเทียบกับอัตราที่เรียกเก็บในประเทศต่างๆ หนำซ้ำยังไม่มีผลต่อต้นทุนการใช้เชื้อเพลิงอีกด้วย เราจึงหวังได้ยากว่าจะทำให้ไทยลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงอย่างจริงจัง

คอลัมน์ พิจารณ์นโยบายสาธารณะ
ดร พรายพล คุ้มทรัพย์
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล