โศกนาฏกรรมซ้ำซากในโครงการรัฐ: เมื่อ 'กับดักสัญญา' อยู่เหนือ 'ความปลอดภัย' และทางออกเพื่อการปฏิรูปเชิงโครงสร้าง

อุบัติเหตุจากการก่อสร้างโครงการขนาดใหญ่ของภาครัฐ โดยเฉพาะกรณีล่าสุดที่เกี่ยวข้องกับบริษัทยักษ์ใหญ่อย่าง บมจ.อิตาเลียนไทย ดีเวล๊อปเมนต์ (ITD) ที่เกิดเหตุเครนถล่มและโครงสร้างพังทลายซ้ำซ้อนในระยะเวลาไล่เลี่ยกัน มิได้เป็นเพียง “อุบัติเหตุ” (Accident) ที่เกิดจากความประมาทของผู้ปฏิบัติงานหน้างานเพียงอย่างเดียว แต่กำลังสะท้อนให้เห็นถึง “ความล้มเหลวเชิงโครงสร้าง” (Structural Failure) ของระบบการบริหารสัญญาภาครัฐ และกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของประเทศไทย ที่ยังไม่สามารถสร้างธรรมาภิบาลความปลอดภัยให้เกิดขึ้นจริงได้

คำถามที่สังคมตั้งข้อสงสัยด้วยความเจ็บปวดคือ “เหตุใดรัฐจึงไม่ยกเลิกสัญญาผู้รับเหมาที่มีประวัติอุบัติเหตุซ้ำซาก?” คำตอบของเรื่องนี้มีความซับซ้อนที่ทับซ้อนกันระหว่างข้อกฎหมาย รัฐศาสตร์ และเศรษฐศาสตร์ ซึ่งหากเราจะแก้ปัญหาให้ยั่งยืน จำเป็นต้องกะเทาะเปลือกของปัญหานี้ออกมาให้เห็นแก่นแท้

กับดักทางกฎหมายและภาวะจำยอมของรัฐ (The Legal Deadlock)

ในทางปฏิบัติ การที่หน่วยงานรัฐเจ้าของโครงการจะใช้สิทธิบอกเลิกสัญญา (Termination of Contract) นั้นไม่ใช่เรื่องง่าย แม้ พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 จะให้อำนาจไว้ แต่ข้าราชการมักติดอยู่ใน “กับดักความกลัว“ จากบทเรียนในอดีต (เช่น คดีโฮปเวลล์ หรือ คดีคลองด่าน) การยกเลิกสัญญาโดยที่ศาลยังไม่มีคำพิพากษาถึงที่สุดว่าเหตุเกิดจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของผู้รับจ้าง อาจนำไปสู่การถูกฟ้องกลับเรียกค่าเสียหายมหาศาลฐานผิดสัญญา

ยิ่งไปกว่านั้น โครงสร้างอุตสาหกรรมก่อสร้างไทยมีลักษณะเป็น กึ่งผูกขาด (Oligopoly) กล่าวคือ มีผู้รับเหมาเพียงไม่กี่รายที่มีศักยภาพ (Pre-qualification) ทั้งด้านทุนจดทะเบียน เครื่องจักรเทคโนโลยี และบุคลากร เพียงพอที่จะรับงานระดับเมกะโปรเจกต์ได้ การ “ปลด” ผู้รับเหมารายใหญ่รายหนึ่งกลางคัน จึงเปรียบเสมือนการเดินเข้าสู่ทางตัน เพราะการหาผู้รับเหมารายใหม่มารับช่วงต่อนั้นต้องใช้กระบวนการทางระเบียบพัสดุที่ซับซ้อน กินเวลา 1-3 ปี ซึ่งหมายถึงความล่าช้าของโครงการ งบประมาณที่บานปลาย และความเดือดร้อนของประชาชนจากการจราจรที่ติดขัด รัฐจึงจำยอมต้องเลือก “ความต่อเนื่องของโครงการ” มากกว่าการลงดาบขั้นเด็ดขาด

ทางออกที่ยั่งยืน: จาก “การลงโทษ” สู่ “การปฏิรูปกติกา“

การแก้ปัญหาแบบ “วัวหายล้อมคอก” ด้วยการสั่งหยุดงานชั่วคราวและปรับเงิน ไม่เพียงพออีกต่อไป เพื่อยกระดับความปลอดภัยให้เป็นมาตรฐานสากลและสร้างธรรมาภิบาลในการก่อสร้าง ภาครัฐจำเป็นต้องขับเคลื่อนมาตรการเชิงนโยบาย 3 ระยะ ดังนี้:

1. ปฏิรูประบบคัดเลือก: นำระบบ “ตัดแต้มความปลอดภัย” (Safety Merit System) มาใช้จริง

กรมบัญชีกลางควรสังคายนาระเบียบการจัดซื้อจัดจ้าง โดยเลิกยึดติดกับเกณฑ์ “ราคาต่ำสุด” (Lowest Price) แต่เพียงอย่างเดียว แล้วหันมาใช้เกณฑ์ “คุณภาพราคา” (Price Performance) อย่างเข้มข้นประกาศเป็นแนวปฏิบัติจากส่วนกลาง โดยนำประวัติความปลอดภัยมาคำนวณเป็นคะแนน หากผู้รับเหมารายใดมีประวัติอุบัติเหตุร้ายแรง ต้องถูกหักคะแนนอย่างหนัก หรือถูกขึ้นบัญชีดำ (Blacklist) ห้ามเข้าประมูลงานรัฐเป็นระยะเวลาที่กำหนด (Cooling-off Period) เช่นเดียวกับโมเดลที่ใช้ในสิงคโปร์และเกาหลีใต้ ซึ่งจะทำให้ผู้รับเหมา “กลัว” การเกิดอุบัติเหตุ มากกว่ากลัวการส่งงานไม่ทัน

• รื้อระบบตรวจสอบ: ยุติระบบ “ชงเองกินเอง”

ปัจจุบัน วิศวกรที่ปรึกษาควบคุมงาน (Consultant) มักได้รับการว่าจ้างจากหน่วยงานเจ้าของโครงการ ซึ่งในทางปฏิบัติอาจมีความเกรงใจหรือผลประโยชน์ทับซ้อนกับผู้รับเหมา รัฐควรผลักดันให้มี “ผู้ตรวจสอบอิสระด้านความปลอดภัย” (Independent Safety Auditor) จากองค์กรวิชาชีพภายนอก เช่น สภาวิศวกร หรือสมาคมวิศวกรรมสถานฯ เข้าไปสุ่มตรวจมาตรฐานความปลอดภัยโดยไม่ต้องแจ้งล่วงหน้า และรายงานผลตรงต่อหน่วยงานกำกับดูแลระดับกระทรวง

• กระจายความเสี่ยง: ลดขนาดสัญญาเพื่อลดการผูกขาด

ภาครัฐควรพิจารณานโยบายการแตกโครงการขนาดใหญ่ (Mega Projects) ออกเป็นสัญญาย่อย (Sub-contracts) ในขนาดที่เหมาะสม เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้รับเหมาขนาดกลางที่มีศักยภาพ (Second-tier Contractors) เข้ามาแข่งขันได้มากขึ้น การลดขนาดสัญญาจะช่วยลดอำนาจการต่อรองของบริษัทยักษ์ใหญ่ และหากเกิดปัญหา รัฐสามารถเปลี่ยนผู้รับเหมาในส่วนย่อยนั้นได้ง่ายกว่าการเปลี่ยนผู้รับเหมาทั้งโครงการ

สุดท้ายนี้ ความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน คือ “ต้นทุน” ที่แพงที่สุดที่ไม่ควรถูกนำไปแลกกับความรวดเร็วในการก่อสร้าง ถึงเวลาแล้วที่ภาครัฐต้องกล้าที่จะรื้อระบบอุปถัมภ์ในวงการก่อสร้าง และบังคับใช้กฎหมายอย่างเท่าเทียม เพื่อให้คำว่า “ธรรมาภิบาล” ไม่ใช่เพียงตัวหนังสือในสัญญา แต่เป็นเกราะป้องกันชีวิตของประชาชนทุกคน

บทความ คอลัมน์ พิจารณ์นโยบายสาธารณะ

มนต์ศักดิ์  โซ่เจริญธรรม [https://www.facebook.com/monsaks]

นักคิดนักวิเคราะห์เพื่อประโยชน์สาธารณะ

กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล