เจาะลึกร่างกฎหมายโลกร้อน: 3 ปัจจัย (Cap-Credit-Price) ออกแบบอย่างไรให้ ETS ไทยตอบโจทย์ 'ลดโลกร้อน' และ 'ขีดความสามารถแข่งขัน'

เชื่อว่าท่านผู้อ่านคงคุ้นหูกับคำพูดที่ว่า “ลดโลกร้อนเป็นเรื่องสำคัญ” แต่เมื่อคุยกันทีไรก็มักจบลงด้วยความรู้สึกว่า “ก็ยังไม่เห็นอะไรเปลี่ยน” ทั้งที่วิกฤตกำลังเดินหน้าแบบไม่รอเราเลย หลายท่านอาจยังนึกไม่ออกว่าโลกเดือดจะกระทบชีวิตเราหนักแค่ไหน ลองนึกภาพตามนะครับ อุณหภูมิโลกที่สูงขึ้นเกิน 1.5 องศาเซลเซียส เช่นที่ 2 องศาฯ จะหมายถึงเกิดภัยพิบัติที่ถี่และรุนแรงขึ้น แนวปะการังในโลกแทบไม่เหลือรอด ไฟป่ารุนแรงขึ้น ระดับน้ำทะเลจะสูงขึ้น เกิดสภาวะแห้งแล้ง ปริมาณพืช สัตว์และสัตว์ทะเลจะลดลง และผลผลิตการเกษตรจะตกลงมาก[1] ดังนั้น เราปฏิเสธไม่ได้ว่า “ราคาของการไม่ทำอะไร” แพงกว่าที่คิดมาก    ตรงนี้ผมอยากชวนท่านผู้อ่านทำเรื่องง่าย ๆ แต่ทรงพลัง คือหยิบประเด็นนี้ไปคุยต่อกับคนรอบข้างให้ช่วยกัน เพราะการช่วยกันลดโลกร้อนนี้จะขยับได้จริง เมื่อสังคมเริ่มคุยและปรับเปลี่ยนกันอย่างจริงจังครับ

ทีนี้กลับมาที่บ้านเรา เพื่อแก้ปัญหานี้ภาครัฐก็ได้ผลักดัน ร่าง พ.ร.บ.การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พ.ศ…… (คณะรัฐมนตรีได้เห็นชอบในหลักการเมื่อ 2 ธันวาคม 2568) ได้วางเครื่องมือบรรเทาปัญหาไว้หลายชนิด แต่ที่อยากจะนำมาคุยกันคือระบบซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก หรือ ETS (Emissions Trading System) เพราะเป็นกลไกภาคบังคับที่เปลี่ยน “คาร์บอน” ให้มี “ราคา” และเปลี่ยนมลพิษให้เป็น “ภาระที่ต้องบริหาร”

คำถามสำคัญที่ผมอยากชวนคิดคือ: “เราอยากให้ ETS เป็นเครื่องมือลดโลกร้อนจริงๆ หรือเป็นแค่ระบบทำรายงานที่เพิ่มต้นทุนให้ภาคธุรกิจ”

ถ้าท่านผู้อ่านยังไม่คุ้นกับ ETS ลองจินตนาการง่ายๆ ครับ รัฐ “ขีดเส้นเพดาน” (Cap) ว่าปีนี้ห้ามปล่อยก๊าซเกินเท่านี้นะ แล้วแปลงเส้นเพดานนั้นเป็น “สิทธิ” (Allowances) แจกจ่ายหรือให้โรงงานต่างๆประมูล ใครปล่อยเกินก็ต้องไปซื้อสิทธิจากคนที่ปล่อยน้อยกว่า   ระบบนี้จึงสร้างแรงจูงใจทางเศรษฐกิจ ใครลดเก่ง ได้กำไร ใครปล่อยมาก จ่ายเยอะ (หลักการเดียวกับที่ EU และอีกกว่า 30 ประเทศทั่วโลกใช้) 

ในร่าง พ.ร.บ.ฯ เราเห็นความตั้งใจที่จะวางโครงสร้างตลาดให้เป็นรูปธรรม มีการทำทะเบียน มีการประมูล และกำหนดให้สิทธิในการปล่อยมีสถานะเป็น “ทรัพย์สิน” ซึ่งไม่ใช่เรื่องเล่นๆ

แต่ทว่า… การมีตลาดไม่ได้แปลว่าจะสำเร็จเสมอไป ETS จะ “รุ่ง” หรือ “ร่วง” วัดกันที่เรื่องเหล่านี้ครับ

1.         กำหนดเพดาน Cap ตึงตัวพอไหม (tight cap)

ร่างกฎหมายไทยเขียนกระบวนการไว้ดีทีเดียว แต่สิ่งที่น่าจับตาคือผลลัพธ์เพราะถ้าเพดาน (Cap) ที่กำหนดหย่อนเกินไปจนทุกคนมีสิทธิเหลือเฟือ ตลาดก็จะไม่เกิดการซื้อขาย ราคาคาร์บอนจะเป็นศูนย์ และระบบจะเหลือแค่ “ค่าธรรมเนียมการทำเอกสาร” เท่านั้น ยุโรปเคยเจอบทเรียนนี้จนต้องงัดมาตรการดูดซับสิทธิส่วนเกิน (Market Stability Reserve)[2] มาใช้ เพื่อพยุงราคาให้กลับมาทำงาน นี่คือสิ่งที่ไทยต้องระวัง

“ต้นทุนแข่งขัน” เป็นข้อกังวล แต่อย่าแก้ด้วย ETS ที่อ่อนเกินไป

ผมเดาใจฝั่งธุรกิจได้เลยว่า หลายท่านคงกังวลเรื่องต้นทุน ทั้งค่าซื้อสิทธิ ค่าจ้างคนทำการวัด-รายงาน-ทวนสอบ (MRV: Measurement, Reporting and Verification) ที่เชื่อถือได้ ค่าปรับปรุงโรงงาน เรื่องนี้ต้องยอมรับว่าเป็น “ของจริง” ครับ ไทยเราพึ่งพาส่งออกยิ่งต้องระวัง แม้มาตรการนี้จะมีส่วนเพิ่มต้นทุน แต่ถ้าเทียบกับต้นทุนที่ธุรกิจอาจต้องรับมือกับภัยพิบัติจากภาวะโลกเดือดซึ่งอาจสูงมหาศาลกว่าต้นทุนที่ใช้กับมาตรการ ETS อีก ดังนั้น คำตอบที่ดีกว่าการทำ ETS ให้สภาพบังคับอ่อนเกินไป คือการ “ผ่อนแรงให้ถูกจุด” เช่นรัฐอาจต้องใช้รายได้จากการประมูลสิทธิ มาตั้งกองทุนช่วย SMEs ปรับตัว หรือช่วย Reskill แรงงาน ไม่ใช่ปล่อยให้ภาระตกอยู่กับผู้ประกอบการฝ่ายเดียว เป็นต้น

2.         เครดิต 15% “วินัย” หรือ “ทางหนีทีไล่”

ร่าง พ.ร.บ.ฯ นี้อนุญาตให้เอา “คาร์บอนเครดิต” (เช่น จากโครงการปลูกป่า ฯลฯ) มาหักลบยอดการปล่อยในระบบ ETS ได้ ไม่เกิน 15%  ตัวเลขนี้มีนัยยะครับ สะท้อนว่าภาครัฐไม่อยากให้เกิดการฟอกเขียว (Greenwashing) คือไม่ลดจริงแต่แห่กันไปซื้อเครดิตราคาถูกมา

ดูอย่างสิงคโปร์ เขาให้ใช้เครดิตจากต่างประเทศได้แค่ 5%[3] แถมคัดเกรดเครดิตเข้มข้นมาก ดังนั้นโจทย์ของไทยคือ “เครดิตที่เราจะเอามาใช้ คุณภาพดีแค่ไหน” ถ้าเราคุมคุณภาพไม่ได้ 15% นี้อาจกลายเป็นช่องโหว่ใหญ่ของระบบได้

3.         ราคาแกว่ง สัญญาณลงทุนพัง

สุดท้าย เมื่อสิทธิกลายเป็นทรัพย์สินที่มีราคา ย่อมมีการเก็งกำไร แต่ถ้าปล่อยให้ราคาผันผวนหนัก เดี๋ยวพุ่งเดี๋ยวร่วงตามข่าวนโยบายการเมือง ผู้บริหารที่ไหนจะกล้าเซ็นอนุมัติงบลงทุนร้อยล้านเพื่อลดคาร์บอน สุดท้ายเขาคงเลือกที่จะรอดูหรือเก็งกำไรระยะสั้นแทน    ดังนั้น กติกาต้องนิ่ง และรัฐต้องมีเครื่องมือคุมเสถียรภาพตลาด เพื่อให้ราคาเป็นสัญญาณลงทุนที่เชื่อถือได้

สรุปว่า ETS เป็นเครื่องมือที่ดีมากในการลดโลกร้อน แต่จำเป็นต้องควบคุม ระวังการตั้งเพดานหลวมๆ เครดิตคุณภาพต่ำ และปล่อยตลาดผันผวน มิเช่นนั้น ETS จะกลายเป็นแค่เสือกระดาษที่กัดกินต้นทุนผู้ประกอบการโดยไม่บรรลุเป้าหมาย 

ท้ายที่สุด การผลักดันนโยบายดีๆ มักเกิดจากสังคมที่ “ช่วยกันตั้งคำถาม” ผมจึงอยากทิ้งท้ายด้วยคำถามเดิม เราอยากได้ ETS ที่ลดโลกร้อนจริง หรือแค่อยากได้ระบบรายงานที่แพงขึ้น ลองชวนคนข้างๆ คุยดูนะครับ

นายปรีดี ประวิชไพบูลย์

กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล

[1] https://www.climatecouncil.org.au/resources/impacts-degrees-warming/

[2] https://climate.ec.europa.eu/eu-action/carbon-markets/eu-emissions-trading-system-eu-ets/market-stability-reserve_en

[3] https://www.carbonmarkets-cooperation.gov.sg/environmental-integrity/eligibility-criteria/

บทความ คอลัมน์ พิจารณ์นโยบายสาธารณะ กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล
ปรีดี ประวิชไพบูลย์
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล