ก่อนเกิดรัฐประหาร 24 กันยายน พ.ศ. 2549 (ตอนที่ 2)

ไชยันต์ ไชยพร

เปรียบเทียบการยุบสภาฯในสหราชอาณาจักร กับ การยุบสภาฯวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2549 ภายใต้ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี

ประเพณีการปกครองเกี่ยวกับการยุบสภาของอังกฤษมีการเปลี่ยนแปลงอย่างชัดเจนภายหลัง ค.ศ. 1688 กล่าวคือ แม้พระเจ้าวิลเลียมที่ 3 จะยังทรงเป็นพระมหากษัตริย์พระองค์สุดท้ายที่ยุบสภาตามพระราชอัธยาศัยภายใต้ความรับผิดชอบของพระองค์เอง แต่สิ่งที่เกิดขึ้นต่อมา โดยเฉพาะการขยายสิทธิเลือกตั้ง การเติบโตของพรรคการเมือง และการเพิ่มความสำคัญของฝ่ายบริหารที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้นำ ได้ทำให้พระราชอำนาจในการยุบสภาค่อย ๆ เปลี่ยนแปลงไปพร้อมกับพระราชอำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนรัฐบาล ดังนั้น เมื่อการยุบสภาในทางปฏิบัติไม่ได้อยู่ในพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์แต่เพียงพระองค์เดียวอีกต่อไป ประเด็นสำคัญจึงมีอยู่สองประการ คือ ใครเป็นผู้ถวายคำแนะนำให้ยุบสภา และพระมหากษัตริย์จำเป็นต้องทรงปฏิบัติตามคำแนะนำนั้นหรือไม่ (1)

ในช่วง ค.ศ. 1841–1910 ผู้ทำหน้าที่ถวายคำแนะนำในการยุบสภาส่วนใหญ่ยังคงเป็นคณะรัฐมนตรี ส่วนกรณีที่นายกรัฐมนตรีถวายคำแนะนำโดยตรงนั้นเกิดขึ้นเป็นบางครั้งและขึ้นอยู่กับบุคลิกลักษณะของนายกรัฐมนตรีแต่ละคน การให้อำนาจตัดสินใจแก่คณะรัฐมนตรีทั้งคณะอาจนำไปสู่ความเห็นที่แตกต่างกันได้ระหว่างฝ่ายที่เห็นว่าควรยุบสภากับฝ่ายที่เห็นว่ารัฐบาลควรลาออก แต่ไม่ควรยุบสภา (2)

จุดเปลี่ยนสำคัญประการหนึ่งเกิดขึ้นจากพระราชบัญญัติ Great Reform Act 1832 หรือ The Representation of the People Act 1832 (An Act to amend the Representation of the People in England and Wales) ซึ่งมิได้ลด “พระราชอำนาจ” ของพระมหากษัตริย์โดยตรง เพราะพระราชอำนาจได้ถูกจำกัดลงมากแล้วก่อนหน้านั้น หากแต่กฎหมายดังกล่าวมีผลอย่างสำคัญในการลด “อิทธิพล” ทางการเมืองขององค์พระมหากษัตริย์ การขยายสิทธิเลือกตั้งและการพัฒนาของพรรคการเมืองทำให้ความต้องการของผู้เลือกตั้งถูกจัดให้เป็นปึกแผ่นมากขึ้น เมื่อรัฐบาลได้รับการสนับสนุนจากเสียงข้างมากในสภาสามัญ และสมาชิกเสียงข้างมากดังกล่าวมีวินัยต่อพรรคและผู้นำพรรค พระมหากษัตริย์ก็แทบไม่มีรัฐบาลทางเลือกอื่นที่จะทรงสนับสนุนขึ้นมาแทนที่รัฐบาลเสียงข้างมากนั้นได้ ในสภาวะเช่นนี้ พระองค์จึงต้องทรงยอมรับคำแนะนำของรัฐบาล แม้จะไม่ทรงพอพระทัยรัฐบาลนั้นก็ตาม (3)

ผลดังกล่าวปรากฏชัดเจนในการเมืองช่วง ค.ศ. 1841 การขยายสิทธิเลือกตั้งทำให้พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงมีอิทธิพลต่อการเลือกตั้งทั่วไปหรืออาศัยกลุ่ม “King’s Friends” เพื่อควบคุมสภาสามัญได้เช่นแต่ก่อน การแต่งตั้งรัฐบาลจึงต้องพิจารณาความสามารถของนายกรัฐมนตรีในการได้รับความไว้วางใจจากผู้เลือกตั้งและสภาเป็นสำคัญ มิใช่อาศัยเพียงความไว้วางพระราชหฤทัยของพระมหากษัตริย์ ดังนั้น สิ่งที่ลดลงภายหลังการปฏิรูป ค.ศ. 1832 จึงมิใช่เพียงอำนาจในความหมายแคบ หากแต่คือความสามารถของสถาบันพระมหากษัตริย์ที่จะใช้ “อิทธิพล” เพื่อกำหนดทิศทางทางการเมือง (4)                                                   

กรณีการยุบสภา ค.ศ. 1841 เป็นตัวอย่างที่สำคัญ เมื่อรัฐบาลของ Lord Melbourne พ่ายแพ้ในสภา แต่แทนที่จะลาออก เขากลับเลือกยุบสภา ผลการเลือกตั้งกลับทำให้ฝ่ายตรงข้ามเข้มแข็งขึ้น และสุดท้าย Melbourne ต้องลาออก เหตุการณ์ดังกล่าวทำให้การเลือกตั้ง ค.ศ. 1841 ถูกมองว่าเป็นหมุดหมายสำคัญ เพราะเป็นครั้งแรกที่รัฐบาลซึ่งได้รับการสนับสนุนจากพระมหากษัตริย์ไม่สามารถอาศัยการเลือกตั้งเพื่อกลับเข้าสู่อำนาจได้โดยอัตโนมัติ สมเด็จพระราชินีนาถวิกตอเรียเองก็ทรงยอมรับในเวลาต่อมาว่าการยอมให้ยุบสภาครั้งนั้นเป็นความผิดพลาด เพราะความพ่ายแพ้ของรัฐบาลที่พระองค์ทรงสนับสนุนย่อมกระทบต่อพระองค์ด้วย (5) กล่าวได้ว่า พัฒนาการดังกล่าวทำให้การยุบสภาไม่อาจเป็นเครื่องมือของพระมหากษัตริย์ในการหาเสียงสนับสนุนให้รัฐบาลที่พระองค์ทรงเลือกได้อีกต่อไป และในขณะเดียวกันก็เริ่มเกิดหลักการว่า เมื่อรัฐบาลพ่ายแพ้ในสภา การลาออกอาจเป็นทางเลือกที่เหมาะสมกว่าการยุบสภาหากการยุบสภามีขึ้นเพียงเพื่อรักษาอำนาจของรัฐบาลหรือเพื่อผลประโยชน์ของพรรค (6)  

จากคณะรัฐมนตรีสู่นายกรัฐมนตรี

จุดเปลี่ยนอีกประการหนึ่งเกิดขึ้นใน ค.ศ. 1916 เมื่อ Asquith ลาออกและพระเจ้าจอร์จที่ 5 ทรงพิจารณาเชิญ Bonar Law ขึ้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี โดยมีคำถามว่าอาจมีการตกลงล่วงหน้าให้ Law ยุบสภาหรือไม่ Lord Haldane ได้ถวายคำแนะนำว่า ผู้ที่จะสามารถถวายคำแนะนำเกี่ยวกับการยุบสภาได้อย่างถูกต้องคือนายกรัฐมนตรีซึ่งเข้ารับตำแหน่งแล้วเท่านั้น พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงทำข้อตกลงเกี่ยวกับการยุบสภากับบุคคลซึ่งยังเป็นเพียง “ว่าที่นายกรัฐมนตรี” ได้ (7)                                       

Jennings เห็นว่า ความเข้าใจจากเหตุการณ์นี้นำไปสู่การตีความว่า สิทธิในการถวายคำแนะนำเรื่องยุบสภาเป็นสิทธิของนายกรัฐมนตรี มิใช่ของคณะรัฐมนตรี จนเขากล่าวว่า “ความผิดพลาดได้กลายเป็นกฎ” อย่างไรก็ตาม Markesinis เห็นต่างออกไปว่า การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวมิได้เกิดจากความเข้าใจผิดเพียงอย่างเดียว หากสัมพันธ์กับสถานะและเกียรติภูมิของตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่เพิ่มสูงขึ้นในช่วงสงคราม โดยเฉพาะความจำเป็นที่จะต้องมีผู้นำฝ่ายบริหารที่สามารถตัดสินใจอย่างรวดเร็วและเด็ดขาด (8)

ด้วยเหตุนี้ การยุบสภา ค.ศ. 1918 ภายใต้รัฐบาล Lloyd George จึงถือเป็นหมุดหมายสำคัญอีกครั้งหนึ่ง เพราะคำแนะนำในการยุบสภามาจากตัวนายกรัฐมนตรี โดยไม่มีการตัดสินใจของคณะรัฐมนตรีทั้งคณะอย่างที่เคยเป็นประเพณีมาก่อน และหลังจากนั้นสิทธิในการถวายคำแนะนำให้ยุบสภาก็ถูกถือว่าเป็นสิทธิของนายกรัฐมนตรี (9)

แต่การที่นายกรัฐมนตรีเป็นผู้มีสิทธิถวายคำแนะนำมิได้หมายความว่า ในทางปฏิบัตินายกรัฐมนตรีจะไม่ปรึกษาคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีอาวุโส Markesinis ได้ศึกษากรณีการยุบสภาหลายครั้งหลัง ค.ศ. 1918 และพบว่า บางครั้งมีการหารืออย่างเป็นทางการ บางครั้งมีการหารืออย่างไม่เป็นทางการ และบางครั้งไม่มีหลักฐานว่ามีการหารือ แต่ท้ายที่สุด นายกรัฐมนตรียังคงเป็นผู้ตัดสินใจและเป็นผู้รับผิดชอบต่อคำแนะนำให้ยุบสภา ดังนั้น สิ่งที่เปลี่ยนแปลงจึงมิใช่การทำให้คณะรัฐมนตรีหมดความสำคัญ หากแต่เป็นการกำหนดว่า ผู้ตัดสินใจสุดท้ายคือผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี (10)       

ประเด็นดังกล่าวกลับมาเป็นข้อถกเถียงอีกครั้งในช่วงรัฐบาล Harold Wilson โดยเฉพาะ ค.ศ. 1969 เมื่อเกิดความขัดแย้งภายในพรรคแรงงานและคณะรัฐมนตรี มีการอภิปรายกันว่า นายกรัฐมนตรีควรมีสิทธิยุบสภาโดยไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีหรือไม่ Markesinis สรุปว่า แม้นายกรัฐมนตรีจะไม่ถูกผูกมัดตามรัฐธรรมนูญว่าจะต้องขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีอย่างเป็นทางการ แต่ข้อเท็จจริงทางประวัติศาสตร์แสดงให้เห็นว่า นายกรัฐมนตรีโดยทั่วไปย่อมหารือกับรัฐมนตรีอาวุโสหรือผู้ใกล้ชิด และนายกรัฐมนตรีที่มีวิสัยทัศน์ก็ย่อมไม่ถวายคำแนะนำให้ยุบสภาโดยไม่คำนึงถึงความคิดเห็นของเพื่อนร่วมคณะ แต่สิทธิในการตัดสินใจสุดท้ายยังคงอยู่ที่นายกรัฐมนตรี (11)

พระมหากษัตริย์จำเป็นต้องทรงยอมรับคำแนะนำหรือไม่

เมื่อสิทธิในการถวายคำแนะนำอยู่ที่นายกรัฐมนตรี คำถามสำคัญประการต่อมาคือ พระมหากษัตริย์จำเป็นต้องทรงปฏิบัติตามคำแนะนำนั้นทุกกรณีหรือไม่ ประเด็นนี้มีความเห็นแตกต่างกันอยู่สองแนวทาง แนวทางแรกเห็นว่า พระมหากษัตริย์ไม่ควรทรงปฏิเสธคำแนะนำ เพราะนายกรัฐมนตรีซึ่งมาจากระบบรัฐสภาและการเลือกตั้งย่อมมีความรับผิดชอบต่อประชาชนโดยตรงมากกว่าพระมหากษัตริย์ ส่วนอีกแนวทางหนึ่งเห็นว่าพระมหากษัตริย์ยังทรงสามารถปฏิเสธคำแนะนำได้ในบางเงื่อนไข โดยเฉพาะเมื่อการยุบสภามีขึ้นเพื่อประโยชน์ทางการเมืองของนายกรัฐมนตรีเอง หรือเมื่อยังสามารถจัดตั้งรัฐบาลอื่นขึ้นมาแทนได้โดยไม่ต้องจัดการเลือกตั้งใหม่ (12)

แนวคิดที่เป็นที่รู้จักกันมากคือหลักของ Sir Alan Lascelles ซึ่งเสนอเงื่อนไขสามประการที่พระมหากษัตริย์อาจปฏิเสธการยุบสภาได้ ได้แก่ เมื่อรัฐสภาชุดเดิมยังสามารถทำงานได้ เมื่อการเลือกตั้งทั่วไปจะสร้างความเสียหายแก่เศรษฐกิจของประเทศอย่างมาก และเมื่อยังสามารถหานายกรัฐมนตรีคนอื่นซึ่งสามารถบริหารประเทศโดยได้รับเสียงสนับสนุนในสภาได้ในระยะเวลาหนึ่ง แนวความคิดดังกล่าวสะท้อนหลักสำคัญว่า การยุบสภาไม่ควรถูกใช้โดยอัตโนมัติหากยังมีรัฐบาลทางเลือกที่สามารถดำรงอยู่ภายใต้สภาชุดเดิมได้ (13)

แต่การดำรงอยู่ของพระราชอำนาจสำรองดังกล่าวมิได้หมายความว่าพระมหากษัตริย์ควรทรงใช้อำนาจได้โดยง่าย เพราะการทรงตัดสินพระราชหฤทัยว่ารัฐบาลใดควรดำรงอยู่ หรือใครควรเป็นนายกรัฐมนตรี ย่อมมีความเสี่ยงที่จะดึงสถาบันพระมหากษัตริย์เข้าสู่ความขัดแย้งทางการเมือง และอาจถูกตีความว่าพระองค์ทรงเลือกข้างฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ดังนั้น การดำรงพระราชอำนาจไว้กับการใช้พระราชอำนาจจริงจึงเป็นคนละเรื่องกัน การไม่ทรงใช้พระราชอำนาจมาเป็นเวลานานมิได้หมายความว่าพระราชอำนาจนั้นสูญหายไป หากสะท้อนว่าการใช้พระราชอำนาจดังกล่าวเป็นมาตรการสุดท้ายภายใต้สถานการณ์ที่ผิดปกติอย่างแท้จริง (14)  

บทเรียนสำหรับประเทศไทยและข้อสังเกตเชิงรัฐธรรมนูญ

เมื่อนำกรณีการยุบสภาผู้แทนราษฎรของประเทศไทยโดยนายกรัฐมนตรี ทักษิณ ชินวัตร เมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2549 มาเปรียบเทียบกับแนวปฏิบัติของสหราชอาณาจักร เพื่อพิจารณาว่าการใช้อำนาจยุบสภาเป็นไปตามหลักการของระบอบรัฐสภาหรือไม่ แม้พระราชกฤษฎีกายุบสภาจะอ้างเหตุผลว่าความขัดแย้งทางการเมืองไม่อาจคลี่คลายได้ภายใต้กลไกของรัฐสภาและจำเป็นต้องคืนอำนาจให้ประชาชนผ่านการเลือกตั้งใหม่ แต่เมื่อพิจารณารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 แล้ว ยังมีกลไกของรัฐสภาที่สามารถใช้ตรวจสอบรัฐบาลและอภิปรายปัญหาทางการเมืองได้ก่อนที่จะเลือกใช้มาตรการยุบสภา ข้อความในพระราชกฤษฎีกาซึ่งระบุว่ารัฐบาลได้ดำเนินการตามวิถีทางรัฐธรรมนูญแล้ว ยังไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง เนื่องจากรัฐบาลมิได้ใช้กลไกการเปิดอภิปรายทั่วไปตามมาตรา 213 ซึ่งเป็นอำนาจของนายกรัฐมนตรีโดยตรง ทั้งที่กลไกดังกล่าวสามารถเปิดโอกาสให้รัฐสภาพิจารณาความขัดแย้งทางการเมืองก่อนการตัดสินใจยุบสภาได้  ด้วยคำปรารภของพระราชกฤษฎีกายุบสภาระบุว่ารัฐบาลได้ “ขอเปิดการอภิปรายทั่วไป” แล้ว แต่เมื่อพิจารณาหลักฐานเอกสารของรัฐสภา กลับไม่ปรากฏร่องรอยของกระบวนการดังกล่าว ไม่ว่าจะเป็นหนังสือคำขอ การรับหนังสือ การบรรจุระเบียบวาระ หรือการเรียกประชุมร่วมกันของรัฐสภา จึงไม่อาจยืนยันได้ว่าการขอเปิดการอภิปรายตามมาตรา 213 ได้เกิดขึ้นในทางนิตินัยจริง หากมีเพียงถ้อยคำในพระราชกฤษฎีกาโดยปราศจากเอกสารประกอบ ก็ย่อมเป็นเพียงคำกล่าวอ้างของฝ่ายบริหารที่ไม่ปรากฏหลักฐานสนับสนุนในเอกสารของรัฐสภา  ภาระในการพิสูจน์ว่ารัฐบาลได้ดำเนินการตามมาตรา 213 ย่อมตกอยู่แก่ฝ่ายบริหาร เนื่องจากเป็นข้อเท็จจริงที่รัฐบาลอ้างขึ้นเองในคำปรารภของพระราชกฤษฎีกายุบสภา อย่างไรก็ดี เมื่อไม่ปรากฏเอกสารทางราชการของรัฐสภาที่รองรับการดำเนินการดังกล่าว จึงยังไม่มีหลักฐานเพียงพอที่จะรับฟังว่ากระบวนการตามมาตรา 213 ได้เริ่มต้นขึ้นอย่างเป็นทางการก่อนการยุบสภา  ดังนั้น การยุบสภาจึงไม่ควรเป็นทางเลือกแรก หากยังมีกลไกของรัฐสภาที่สามารถใช้แก้ไขปัญหาได้อย่างมีประสิทธิภาพ

จากการเปรียบเทียบกับสหราชอาณาจักร  การยุบสภาก่อนครบวาระในระบอบรัฐสภาควรเป็น “มาตรการสุดท้าย” ใช้เฉพาะเมื่อรัฐบาลไม่สามารถบริหารประเทศต่อไปได้ภายใต้กลไกของรัฐสภา เช่น สูญเสียเสียงข้างมาก พ่ายแพ้มติไม่ไว้วางใจ หรือไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลที่มีเสถียรภาพได้ ซึ่งพรรคไทยรักไทยขณะนั้นมี ส.ส. ถึง 377 ที่นั่ง และไม่มีร่องรอยความแตกแยก จึงไม่เข้าข่ายสูญเสียงเสียงข้างมากหรือพ่ายแพ้มติไว้วางใจแต่อย่างไร ดังนั้น  การใช้อำนาจยุบสภาของทักษิณจึงเป็นไปเพื่อหลีกเลี่ยงการตรวจสอบของรัฐสภาและย่อมไม่สอดคล้องกับหลักการของประชาธิปไตยที่อำนาจสูงสุดอยู่ที่รัฐสภา

การประเมินพระราชอำนาจภายใต้หลักความรับผิดชอบของรัฐบาล                                       

แม้มาตรา 116 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 จะบัญญัติว่าพระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการยุบสภาผู้แทนราษฎร แต่ในทางรัฐธรรมนูญ การใช้อำนาจดังกล่าวมิใช่การใช้อำนาจโดยพระองค์เอง หากเป็นการใช้อำนาจผ่านระบบรัฐบาลที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ถวายคำแนะนำและเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ดังนั้น ความรับผิดชอบทางรัฐธรรมนูญต่อการยุบสภาจึงตกอยู่กับนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี มิใช่สถาบันพระมหากษัตริย์  ด้วยเหตุนี้ ประเด็นสำคัญจึงมิใช่การอภิปรายว่าพระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจหรือไม่ เพราะรัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ชัดแจ้งแล้ว หากแต่ต้องพิจารณาว่า นายกรัฐมนตรีได้ถวายคำแนะนำภายใต้เงื่อนไขที่สอดคล้องกับหลักการของระบอบรัฐสภาหรือไม่ หากคำแนะนำนั้นไม่สอดคล้องกับหลักความรับผิดชอบของรัฐบาลต่อรัฐสภา แม้จะเป็นไปตามรูปแบบที่รัฐธรรมนูญกำหนด ก็อาจขาดความชอบธรรมในเชิงรัฐธรรมนูญได้

เมื่อเปรียบเทียบกับแนวปฏิบัติของสหราชอาณาจักร  กรณีการยุบสภาเมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2549 แตกต่างจากตัวอย่างของอังกฤษ เนื่องจากรัฐบาลในขณะนั้นยังคงครองเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร มิได้พ่ายแพ้มติของสภา และยังมิได้ใช้กลไกของรัฐสภาอย่างครบถ้วนก่อนตัดสินใจคืนอำนาจให้ประชาชนผ่านการเลือกตั้งใหม่

อ้างอิง

(1)  Markesinis, B. S. (1972). The theory and practice of dissolution of Parliament. Cambridge University Press: 55–56, 61 n. 5.

(2) Markesinis, 1972: 55–56.     

(3) Bogdanor, V. (1995). The monarchy and the constitution. Clarendon Press: 16–17.

(4) Bogdanor, 1995: 17, 22–27.                             

 (5) Bogdanor, 1995: 21–22.  

(6)  Markesinis, 1972: 62–63.

(7) Markesinis, 1972: 74.                                     

(8)  Jennings, I. (1959). Cabinet government (3rd ed.). Cambridge University Press cited in Markesinis, 1972: 74–75.

(9) Markesinis, 1972: 75.

(10) Markesinis, 1972: 75–84.

(11) Markesinis, 1972: 81–84.

(12) Markesinis, 1972: 87, 120–121.

(13) Marshall, G. (1984). Constitutional conventions: The rules and forms of political accountability. Clarendon Press: 38 อ้างใน กาญจนา เกิดโพธิ์ทอง, การยุบสภาในประเทศไทย (วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2530: 42.

14)  Bogdanor, 1995: 79–82.