ถอดรหัส ‘โครงสร้างราคาน้ำมัน’ เปิดตัวการที่ทำให้น้ำมันแต่ละประเทศราคาไม่เท่ากัน !

หากเราเดินทางไปทั่วโลกจะพบสิ่งที่น่าสนใจนั่นคือ 'ราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกเป็นราคาเดียวกัน แต่ราคาน้ำมันขายปลีกหน้าสถานีบริการของแต่ละประเทศกลับแตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง' ตัวอย่างเช่น ในบางประเทศในแถบตะวันออกกลาง ราคาน้ำมันดีเซลอาจอยู่ที่ลิตรละไม่ถึง 10 - 15 บาท ในขณะที่ในสหรัฐอเมริกาอยู่ที่ประมาณ 30 - 35 บาท ในประเทศไทยอยู่ที่ราว ๆ 30 - 35 บาท แต่ในยุโรป เช่น นอร์เวย์ หรือสหราชอาณาจักร ราคาน้ำมันอาจพุ่งสูงไปถึงลิตรละ 60 - 70 บาท ทั้งที่ทุกประเทศกลั่นน้ำมันมาจากน้ำมันดิบในตลาดโลกที่ราคาใกล้เคียงกัน

ความแตกต่างมหาศาลนี้ไม่ได้เกิดจากต้นทุนน้ำมันดิบ แต่เกิดจาก'โครงสร้างราคาน้ำมันและนโยบายภาครัฐ' ของแต่ละประเทศ...

เมื่อกลับมามองว่าแต่ละประเทศบริหารต้นทุนต่างกันอย่างไร จะเห็นได้ว่าโดยทั่วไป โครงสร้างราคาน้ำมันขายปลีก 1 ลิตร ประกอบด้วย 4 ส่วนสำคัญหลัก ๆ ได้แก่ 1. ต้นทุนเนื้อน้ำมัน ซึ่งอ้างอิงจากราคาตลาดน้ำมันสำเร็จรูปในภูมิภาค เช่น ตลาดสิงคโปร์ ที่สะท้อนภาวะอุปสงค์และอุปทานของผลิตภัณฑ์น้ำมันสำเร็จรูปในภูมิภาค ซึ่งหลายประเทศจะมีราคาส่วนนี้ใกล้เคียงหรือแตกต่างกันตามต้นทุนการผลิตหรือนำเข้า ภาษีต่างๆ (Taxes) ทั้งภาษีสรรพสามิต ภาษีเทศบาล และภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) 3. กองทุนหรือเงินสะสมภาครัฐ (Government Funds) เงินที่จัดเก็บเข้ากองทุนพลังงานเพื่อช่วยลดความผันผวนของราคาขายปลีกหรือสนับสนุนวัตถุประสงค์ด้านพลังงานทดแทน และ 4. ค่าการตลาด (Marketing Margin) ซึ่งครอบคลุมค่าใช้จ่ายและกำไรของสถานีบริการน้ำมันและผู้จัดจำหน่าย

ทั้งหมดนี้ทำให้เกิดความต่างในการบริหารต้นทุนของแต่ละเพื่อเป็นสวัสดิการแก่ประชาชน แม้ปัจจุบันจะเริ่มมีการปรับราคาขึ้นบ้างแล้วรวมถึงเก็บภาษีเพิ่มเติมเพื่อความยั่งยืนทางการคลังแต่ก็ยังเป็นราคาที่ต่ำกว่า ขณะที่กลุ่มประเทศอุตสาหกรรมและยุโรป บริหารโดยเน้นการจัดเก็บ 'ภาษีในอัตราที่สูงมาก' เพื่อนำรายได้ไปพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ระบบขนส่งสาธารณะ และใช้ภาษีเป็นเครื่องมือลดการบริโภคฟอสซิล

ด้านกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาในเอเชีย รวมถึงไทย จะใช้ระบบ 'ผสมผสาน' โดยมีทั้งการเก็บภาษี และการตั้ง 'กองทุนชดเชยราคา' เพื่อสร้างกันชน ลดความผันผวนของราคาหน้าปั๊มไม่ให้กระทบค่าครองชีพของประชาชนเร็วเกินไป

แต่หากถามว่าปัจจัยอะไรที่ทำให้ราคาน้ำมันหน้าปั๊มของแต่ละประเทศต่างกัน คำตอบสั้น ๆ คือ 'นโยบายภาษีและระดับการอุดหนุนของภาครัฐ' โดยสามารถจำแนกสาเหตุหลักได้ดังนี้ 1. จึงทำให้ราคาน้ำมันในสหรัฐฯ ถูกกว่ายุโรปเกือบครึ่งหนึ่ง

นอกจากนี้ยังมีภาระและนโยบายกองทุนพลังงาน อย่างในประเทศไทย ราคาน้ำมันเบนซินและดีเซลมีสัดส่วนการส่งเงินเข้ากองทุนน้ำมันฯ และกองทุนอนุรักษ์พลังงานที่ไม่เท่ากัน เพื่อนำเงินจากผู้ใช้น้ำมันประเภทหนึ่งไปช่วยอุดหนุนน้ำมันอีกประเภทหนึ่ง ขณะเดียวกันในบางประเทศยังต้องมีการคำนวนต้นทุนด้านโลจิสติกส์และโครงสร้างพื้นฐานเพิ่มเติมด้วย เนื่องจากจะส่งผลต่อราคาขายปลีก โดยประเทศที่ต้องพึ่งพาการนำเข้าน้ำมันสำเร็จรูปเป็นหลักอาจมีต้นทุนด้านการขนส่ง การจัดเก็บ และการบริหารคลังน้ำมันเพิ่มเติม เมื่อเทียบกับประเทศที่มีแหล่งผลิตหรือโรงกลั่นภายในประเทศ

แต่ทำไมหลายประเทศเลือกปรับภาษี มากกว่าลดค่าการกลั่น ? นี่คือประเด็นสำคัญทางเศรษฐศาสตร์พลังงาน และมักจะเกิดข้อเปรียบเทียบที่ว่าเหตุใดเวลาเกิดวิกฤติน้ำมันแพง รัฐบาลทั่วโลกถึงเลือก 'การลดภาษีสรรพสามิต'หรือ 'การคืนภาษี' มากกว่าการเข้าไป 'กดหรือลดค่าการกลั่น' เหตุผลหลักมี 3 ประการ ได้แก่ 1. ภาษีเป็นเครื่องมือของรัฐโดยตรง เพราะภาษีสรรพสามิตน้ำมันคือกลไกที่อยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาล 100% การปรับลดหรือเพิ่มภาษีสามารถทำได้ทันทีผ่านประกาศกระทรวงหรือมติคณะรัฐมนตรี เป็นการตัดสินใจเชิงนโยบายที่ตรงไปตรงมา และไม่ไปบิดเบือนกลไกการผลิตของภาคเอกชน

2.ค่าการกลั่นอ้างอิงตามตลาดสากล ไม่ใช่การกำหนดของผู้ประกอบการรายใดรายหนึ่ง โดยค่าการกลั่น (GRM) เกิดจาก 'ส่วนต่าง' ของราคาน้ำมันสำเร็จรูปกับน้ำมันดิบในตลาดภูมิภาค และไม่ใช่กำไรสุทธิของโรงกลั่น เนื่องจากยังต้องหักค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานต่าง ๆหากรัฐบาลไปบังคับให้โรงกลั่นในประเทศลดค่าการกลั่นลงต่ำกว่าราคาตลาดสากล โรงกลั่นอาจส่งผลต่อแรงจูงใจในการ'ลดกำลังการกลั่นลง' หรือ 'ส่งออกน้ำมันไปขายต่างประเทศ' ที่ได้ราคาเสรีแทน ส่งผลให้เกิดปัญหาการขาดแคลนน้ำมันในประเทศทันที ซึ่งความเสียหายจากการไม่มีน้ำมันใช้นั้น รุนแรงกว่าการใช้น้ำมันราคาแพงมหาศาล

และ 3. ความสอดคล้องกับวินัยทางการเงินและการลงทุน เนื่องจากอุตสาหกรรมกลั่นน้ำมันเป็นธุรกิจที่ใช้เงินลงทุนสูงมากและมีความเสี่ยงสูง ในช่วงที่ค่าการกลั่นตกต่ำหรือติดลบ ภาคเอกชนต้องแบกรับผลขาดทุนเอง หากในช่วงที่ค่าการกลั่นสูงขึ้นตามกลไกตลาดแล้วรัฐบาลเข้าไปยึดหรือคุมกำไร อาจเพิ่มความเสี่ยงเชิงนโยบายและส่งผลต่อความเชื่อมั่นของนักลงทุน ซึ่งอาจกระทบต่อการตัดสินใจลงทุนในอนาคต ทั้งการปรับปรุงประสิทธิภาพโรงกลั่น การลงทุนด้านสิ่งแวดล้อม และการรองรับการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน

ดังนั้น ประเทศส่วนใหญ่จึงเลือกที่จะปล่อยให้ 'ราคาหน้าโรงกลั่นและค่าการกลั่น' เป็นไปตามกลไกตลาดเสรี แล้วรัฐบาลจึงใช้ 'เครื่องมือทางการคลัง' โดยการยอมเสียสละรายได้จากการเก็บภาษีสรรพสามิตน้ำมันลงชั่วคราวหรือมาตรการช่วยเหลือเฉพาะกลุ่ม เพื่อลดราคาหน้าปั๊มให้ประชาชนแทน ซึ่งเป็นวิธีที่ไม่ส่งผลกระทบต่อความมั่นคงด้านการจัดหาน้ำมันของประเทศ

บทเรียนจากการเปรียบเทียบโครงสร้างราคาน้ำมันทั่วโลก ชี้ให้เห็นว่า ประเทศไทยจำเป็นต้องสร้างความเข้าใจกับสังคมอย่างต่อเนื่องถึงงองค์ประกอบของราคาขายปลีกที่แท้จริง ปัจจัยที่ต้องติดตามหลังจากนี้ คือ ความยั่งยืนของฐานะทางการเงินของกองทุนน้ำมันฯ เนื่องจากการใช้นโยบายอุดหนุนราคาผ่านกองทุนน้ำมันฯ เป็นระยะเวลานาน จะสร้างภาระหนี้สินสะสม และในที่สุดรัฐบาลก็ต้องกลับมาปรับขึ้นภาษีหรือเก็บเงินเข้ากองทุนคืนในอนาคต

การปรับโครงสร้างภาษีคาร์บอน (Carbon Tax) แนวโน้มโครงสร้างราคาน้ำมันโลกในอนาคต จะมีการแทรก 'ต้นทุนคาร์บอน' เข้าไปในโครงสร้างภาษีน้ำมันมากขึ้น ซึ่งจะทำให้การบริหารจัดการราคาน้ำมันขายปลีกจะมีความท้าทายมากยิ่งขึ้นในการสร้างสมดุลระหว่างการดูแลค่าครองชีพของประชาชน การรักษาความสามารถในการแข่งขันของภาคธุรกิจ และการบรรลุเป้าหมายความเป็นกลางทางคาร์บอน