วิกฤติโควิด-19 เป็นมหันตภัยที่รุนแรงที่สุดครั้งหนึ่งของโลกในรอบเวลา 100 ปี นอกจากจะทำให้คนเป็นจำนวนมากต้องเจ็บป่วยล้มตายแล้ว มาตรการที่ภาครัฐใช้ในการชะลอการแพร่เชื้อของโรคระบาดนี้ยังทำให้ผู้คนทั่วโลกเป็นจำนวนหลายล้านคนต้องตกงานและขาดรายได้อย่างฉับพลันทันที

รัฐบาลและธนาคารกลางของทุกประเทศจึงต้องทุ่มเงินเป็นจำนวนมหาศาลเพื่อเยียวยาประชาชนและธุรกิจที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤตินี้ นอกจากนั้น ยังต้องใช้เงินอีกจำนวนหนึ่งเพื่อกระตุ้นและฟื้นฟูเศรษฐกิจให้กลับเข้าสู่ภาวะปกติอย่างรวดเร็ว
รัฐบาลไทยได้ตัดสินใจใช้นโยบายเยียวยาและฟื้นฟูเศรษฐกิจโดยจะใช้เงินเกือบ 2 ล้านล้านบาท ส่วนหนึ่งเอาไปเยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปิดกิจการต่างๆ เพื่อหยุดการแพร่เชื้อ และอีกส่วนหนึ่งเอาไปกระตุ้นและฟื้นฟูธุรกิจที่ได้รับความเสียหายจากวิกฤติในครั้งนี้ รัฐบาลคาดว่าจะกู้เงินเป็นจำนวน 1 ล้านล้านบาท ส่วนที่เหลือจะมาจากการปรับลดงบประมาณส่วนอื่น และจากเงินของธนาคารแห่งประเทศไทย

ผมเห็นด้วยกับนโยบายช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบในครั้งนี้ เพราะภาวะวิกฤติคราวนี้เป็นความเดือดร้อนที่เกิดจากภัยธรรมชาติที่ไม่มีใครคาดคิดมาก่อน การที่รัฐบาลสั่ง “ปิดเมือง” ในช่วงเวลาหนึ่งดูเหมือนจะเป็นวิธีการชะลอการแพร่เชื้อโควิด-19 ที่ดีที่สุด แต่มันก็ทำให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ จึงควรเป็นภาระหน้าที่ของภาครัฐที่จะต้องบรรเทาความเดือดร้อนนี้

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ผมเป็นห่วงมากที่สุดตอนนี้คือภาระการเงินการคลังของภาครัฐที่จะพุ่งสูงขึ้นอย่างมากมายในอนาคต   ขนาดไม่มีภาวะวิกฤตโควิด-19 กระทรวงการคลังก็เคยคาดการณ์ไว้ว่า หนี้สาธารณะคงค้างจะสูงขึ้นทุกปีในช่วงห้าปีข้างหน้า โดยสูงขึ้นทั้งในรูปของจำนวนเงินและในรูปของเปอร์เซ็นต์ต่อ GDP (คือขนาดเศรษฐกิจ)

เมื่อปีที่แล้วกระทรวงการคลังเคยคาดว่า GDP (nominal) ของไทยจะขยายตัวปีละ 6% ไปตลอด 5 ปีข้างหน้า และหนี้สาธารณะจะเพิ่มขึ้นปีละ 7% ถึง 10% จึงคาดว่าหนี้สาธารณะคงค้างคิดเป็นเปอร์เซ็นต์ของ GDP จะเพิ่มจากประมาณ 43% ในปี 2562 ขึ้นไปเป็นประมาณ 48% ในปี 2566 ซึ่งก็ยังเป็นระดับที่พอรับได้ เพราะเมื่อปี 2561 รัฐบาลนี้เองก็ได้กำหนดเพดานหนี้ที่สอดคล้องกับวินัยการคลังไว้ที่ 60% ของ GDP ถึงแม้ว่าเราจะพยากรณ์ต่อไปอีกโดยสมมุติอัตราการขยายตเดิม สัดส่วนของหนี้คงค้างต่อ GDP ในปี 2572 ก็ยังเพิ่มเป็น 50% กว่าๆ (ดูคอลัมน์ “กรณีปกติ” ในตาราง)

 

 
แต่แล้ววิกฤติโควิด-19 ก็ทำให้ภาพที่กระทรวงการคลังวาดไว้เปลี่ยนไปอย่างมีนัยสำคัญ นอกจากวิกฤติจะทำให้ GDP ลดลงแล้ว ยังจะทำให้รัฐบาลต้องขาดดุลงบประมาณและมีภาระหนี้เพิ่มขึ้นจากแผนเดิม โดยรายได้ภาษีจะลดลงตามขนาดของเศรษฐกิจ และที่สำคัญก็คือรัฐบาลจะต้องกู้เงินมาใช้จ่ายเพิ่มเติมเป็นจำนวนเงินก้อนโตเพื่อบรรเทาปัญหาและฟื้นฟูเศรษฐกิจอีกด้วย นอกจากนั้น รัฐบาลยังจะต้องมาอุ้มรัฐวิสาหกิจที่ขาดทุนซ้ำซากมากขึ้น (เช่น การรถไฟฯ) และที่ขาดทุนเข้าขั้นล้มละลาย (เช่น การบินไทย)

ในปัจจุบัน เป็นที่แน่ชัดแล้วว่ารัฐบาลจะกู้เงินเพิ่มขึ้นเป็นจำนวน 1 ล้านล้านบาท เฉพาะเพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤติโควิด-19 นี้ หากเรานำก้อนหนี้นี้ไปรวมกับหนี้อื่นๆ ตามแผนเดิมที่กระทรวงการคลังเคยวางไว้เมื่อปีที่แล้ว แล้วเอาหนี้ทั้งหมดนี้ไปคำนวณเทียบกับ GDP (nominal) หลังโควิด ซึ่งคาดการณ์ว่า GDP ของไทยจะลดลงประมาณ 5% ในปี 2563 นี้ อาจจะขยายตัวได้เล็กน้อยประมาณ 1% ในปีถัดไป และน่าจะขยายตัวโดยเฉลี่ยปีละ 4% ในช่วงปี 2565 ถึง 2572 

ผลการคำนวณแสดงว่าหนี้คงค้างของรัฐบาลไทยคิดเป็นเปอร์เซ็นต์ของ GDP เพิ่มขึ้นเป็น 56% ในปี 2563 และจะแตะเพดานที่ 60% ในปี 2564 หลังจากนั้นก็เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องไปเป็น 70% ในปี 2570 และทะลุเพดานไปอยู่ที่ 74% ในปี 2572 (ดูคอลัมน์ “กรณีโควิด-ลุยแหลก” ในตาราง) ถ้าไม่มีการขยับเพดานหนี้ตามกฎหมายขึ้น ก็แสดงว่า ตั้งแต่ปี 2565 เป็นต้นไป  รัฐบาลกำลังดำเนินนโยบายที่ผิดกฎหมายวินัยการเงินการคลังของรัฐและขัดแย้งกับเกณฑ์ที่ตนเองได้กำหนดไว้

มีคนเคยถามผมว่าหนี้ของภาครัฐสูงแล้วมีปัญหาอะไรหรือ? รัฐบาลก็เหมือนกับลูกหนี้ทั่วๆ ไปคือ “หนี้ยิ่งสูง เจ้าหนี้ยิ่งเสียว” โดยเจ้าหนี้จะมั่นใจน้อยลงว่าลูกหนี้จะสามารถชำระคืนได้ครบตามกำหนด และถ้าหากจะต้องกู้เพิ่มขึ้นก็ต้องจ่ายดอกเบี้ยในอัตราที่สูงขึ้น ดังนั้น หนี้ภาครัฐต่อ GDP ที่สูงขึ้น ก็จะทำให้ความสามารถของรัฐบาลในการใช้จ่ายและการกู้เงินในอนาคตถดถอยลงไป อาจมีผลต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งต้องอาศัยการลงทุนของภาครัฐในด้านโครงสร้างพื้นฐาน สาธารณูปโภค และสวัสดิการสังคมต่างๆ และหากเกิดภาวะวิกฤตขึ้นมาอีกในอนาคต รัฐบาลก็จะมีศักยภาพในการแก้ไขได้น้อยลง

ผลเสียอีกข้อหนึ่งของการที่รัฐบาลกู้ยืมและมีหนี้ค่อนข้างมากก็คือ จะทำให้ภาคเอกชนถูก “เบียดออกจากตลาดการเงิน” และสามารถกู้เงินได้น้อยลง อันอาจทำให้อัตราดอกเบี้ยสูงเกินไป และทำให้ธุรกิจเอกชนลงทุนน้อยเกินไป
การศึกษาโดยธนาคารโลกในปี 2553 ครอบคลุม 101 ประเทศ ชี้ให้เห็นว่า สำหรับประเทศกำลังพัฒนา หนี้สาธารณะคงค้างต่อ GDP ที่สูงกว่า 64% จะมีผลทำให้อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจลดลงอย่างเห็นได้ชัด โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีที่มีสัดส่วนหนี้สูงเป็นเวลาหลายปีติดต่อกัน นักวิชาการเรียกปัญหานี้ว่า “ความไม่ยั่งยืนทางการคลัง”

เราจะหลีกเลี่ยงปัญหาที่จะเกิดจากความ “เปราะบางทางการคลัง” นี้ได้หรือไม่อย่างไร? ผมเชื่อว่าเราสามารถทำได้โดยต้องระวังไม่ให้การขาดดุลงบประมาณและการก่อหนี้ในอนาคตของรัฐบาลไร้ทิศทางและขีดจำกัด ต้องปรับปรุงวิธีการจัดเก็บและโครงสร้างภาษีเพื่อเพิ่มศักยภาพในการหารายได้เข้าคลัง ในขณะที่การจัดทำงบประมาณรายจ่ายก็ต้องเข้มงวดมากขึ้น

สมมุติในช่วง 10 ปีข้างหน้า รัฐบาลสามารถลดหนี้ที่คาดไว้เดิม (ก่อนวิกฤติโควิด) ลงได้ 10% เราก็จะสามารถกดสัดส่วนหนี้ต่อ GDP ลงได้มาก (ดูคอลัมน์ “กรณีโควิด-ยอมถอย” ในตาราง) โดยเลื่อนปีที่มีการแตะเพดานหนี้ 60% ออกไปเป็นปี 2567 และรักษาสัดส่วนหนี้ไว้ไม่ให้เกิน 70% ตลอดช่วงเวลา

ผมเสนอว่า สำหรับภาระผูกพันงบประมาณที่ได้วางแผนไว้ก่อนวิกฤติโควิดนั้น รัฐบาลควรพิจารณาลดหรือเลื่อนหรือเลิกได้ในหลายรายการ เพราะวิกฤติทำให้สถานการณ์เปลี่ยนไปทั้งในปัจจุบันและอนาคต การท่องเที่ยวและเดินทางทั้งในและระหว่างประเทศหยุดชะงักในช่วงวิกฤติและคงยังไม่ฟื้นตัวกลับสู่ระดับเดิมได้ในอีกหลายปีข้างหน้า การค้าและการลงทุนทั้งในและระหว่างประเทศลดฮวบในช่วงวิกฤติ   ผู้บริโภคและผู้ผลิตคงยังไม่ใช้จ่ายและลงทุนเพราะต้องใช้เวลาพอสมควรเพื่อสร้างความเชื่อมั่นว่าโรคระบาดจะหมดไป

ถ้าเป็นเช่นนั้นจริง จำนวนผู้โดยสารและปริมาณขนส่งสินค้าก็จะลดต่ำกว่าที่เคยประมาณการไว้ การขยาย/พัฒนาสนามบินหลายแห่งก็น่าจะเลื่อนออกไปได้ (เช่น สุวรรณภูมิ และอู่ตะเภา) การก่อสร้างรถไฟความเร็วสูงก็อาจจะเลื่อนหรือเลิกไปเลย (เช่น รถไฟไทย-จีนเชื่อมกรุงเทพกับหนองคาย และรถไฟเชื่อมสามสนามบิน) การขยายท่าเรือก็อาจจะไม่จำเป็นในช่วง 10 ปีข้างหน้า (เช่น แหลมฉบัง และมาบตาพุด) อาวุธยุทโธปกรณ์ก็ไม่ต้องซื้อมาสะสมไว้เกินความจำเป็นเพราะช่วงนี้ทุกประเทศไม่มีกะจิตกะใจจะสู้รบกับใครแล้ว (เช่น เรือดำน้ำ และรถถัง)

ลองคิดดูสิครับว่า ถ้าเราเลื่อนหรือเลิกโครงการเหล่านี้ได้จริง ทั้งภาครัฐและภาคเอกชนที่เกี่ยวข้องจะสามารถประหยัดงบประมาณรายจ่ายและลดการกู้ยืมลงไปเป็นจำนวนหลายแสนล้านบาท ทำให้ลดความเสี่ยงด้านการเงินการคลังของประเทศลงไปได้เยอะเลยครับ

เงินกู้สู้โควิด    ช่วยกันคิดให้รอบคอบ
โครงการต้องตรวจสอบ     ผ่านเห็นชอบกรอบยั่งยืน

 

คอลัมน์เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ
ดร พรายพล คุ้มทรัพย์
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมภิบาล