การทุจริตในสหกรณ์ออมทรัพย์ ปัญหา และทางแก้ไข

สหกรณ์ออมทรัพย์มีความสำคัญต่อระบบเศรษฐกิจไทยทั้งในแง่จำนวนสมาชิกและสินทรัพย์ ข้อมูล ณ วันที่ 30 กันยายน 2565 พบว่าสหกรณ์ออมทรัพย์มีสมาชิกกว่า 3.2 ล้านคน จากจำนวนสมาชิกสหกรณ์ทุกประเภท 10.9 ล้านคน (ประมาณร้อยละ 30) แต่สหกรณ์ออมทรัพย์มีสินทรัพย์กว่า 3.26 ล้านล้านบาท จากจำนวนสินทรัพย์ของสหกรณ์รวมทุกประเภท 3.65 ล้านล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 90 ของสินทรัพย์สหกรณ์ทุกประเภทรวมกัน (มากกว่างบประมาณรายจ่ายของประเทศไทย) ซึ่งสหกรณ์ออมทรัพย์จัดเป็นสถาบันการเงินที่ไม่ใช่ธนาคาร มีหน้าที่หลักในการรับเงินฝากจากสมาชิกและให้สมาชิกกู้ยืมเงินโดยคิดดอกเบี้ย แล้วนำกำไรที่ได้รับจากการดำเนินงานมาแบ่งปันให้สมาชิกตามมูลค่าหุ้นที่ถือ นอกจากนั้นอาจมีเงินเฉลี่ยคืนอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ให้แก่สมาชิก เงินทุนของสหกรณ์ออมทรัพย์ได้จากเงินค่าหุ้นของสมาชิก เงินฝากจากสมาชิก และเงินกู้จากสถาบันการเงินอื่น ดำเนินการภายใต้วัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ในข้อบังคับ มีนายทะเบียนสหกรณ์เป็นผู้กำกับดูแล ภายใต้กฎหมายสหกรณ์โดยเฉพาะ

อย่างไรก็ตามข่าวคราวเรื่องการทุจริตในสหกรณ์ออมทรัพย์ ก็มีปรากฏตามสื่อต่าง ๆ เป็นจำนวนมาก จึงเป็นที่น่าสนใจว่าการทุจริตในสหกรณ์ออมทรัพย์เกิดขึ้นจากสาเหตุใดและสมควรที่จะแก้ไขอย่างไร ในฐานะที่ผู้เขียนอยู่ในวงการสหกรณ์ออมทรัพย์มหาวิทยาลัยซึ่งมีมากกว่า 40 แห่ง จึงจะใช้กรณีศึกษา สหกรณ์ออมทรัพย์มหาวิทยาลัยแห่งหนึ่งในการเรียนรู้ สาเหตุและการแก้ปัญหา การทุจริตของสหกรณ์ออมทรัพย์โดยรวม ซึ่งแน่นอนว่าอาจจะเทียบเคียงไม่ได้ทั้งหมดแต่ก็จะพอเห็นภาพจุดอ่อนของสหกรณ์ออมทรัพย์เพื่อพัฒนาระบบและกลไกในการกำจัดจุดอ่อนนั้นได้

ผู้เขียนเห็นว่ายอดภูเขาน้ำแข็งที่ทุกคนเห็นจากข่าวคราวการทุจริตคือ มูลค่าความเสียหายที่มีการเปิดเผย แต่มูลค่าความเสียหายแท้จริงนั้นจะแสดงเป็นระยะในหนี้ที่ไม่รับรู้รายได้ หรือ การสำรองหนี้สูญหรือหนี้สงสัยจะสูญ ตามปกติสหกรณ์ออมทรัพย์มีภารกิจที่ต้องรายงานการตรวจสอบกิจการ และสอบบัญชีต่อหน่วยงานกำกับดูแลที่เกี่ยวข้อง ปัญหาการทุจริตของสหกรณ์ออมทรัพย์ที่เกิดเป็นระยะนั้นมีรากฐานจากการปกปิดข้อมูล ปลอมแปลง ตกแต่งบัญชี ซึ่งเป็นการดำเนินการของฝ่ายจัดการโดยเฉพาะอย่างยิ่งระดับผู้บริหารของสหกรณ์ นอกจากนั้น หากมีรากฐานมาจากความฉ้อฉลของกรรมการดำเนินการจำนวนหนึ่งของแต่ละสหกรณ์ ก็จะทำให้การปกปิดข้อมูลหรือตกแต่งบัญชีทำได้โดยง่ายแม้ว่าจะมีผู้ตรวจสอบกิจการและผู้สอบบัญชีภายนอกก็ตาม จากประสบการณ์พบว่า ฝ่ายจัดการมีการจัดเอกสารให้ผู้ตรวจสอบกิจการเท่าที่อยากให้ตรวจสอบ และมีการเจรจากับผู้สอบบัญชีให้ช่วยหรือให้ลงบัญชีตามต้องการ แน่นอนว่าการแกะรอยการทุจริตจากบัญชีและการตรวจสอบกิจการในกรณีเช่นนี้ ย่อมไม่สามารถค้นพบการทุจริตได้เท่าไรนัก ดังนั้น จุดอ่อนสำคัญ คือ การขาดธรรมาภิบาลในการบริหารสหกรณ์นั่นเอง

นอกจากนั้นจุดอ่อนที่ใหญ่อีกประการหนึ่งของการบริหารสหกรณ์ ก็คือ ข้อบังคับของสหกรณ์ และความเชื่อว่าระบบประชาธิปไตยจะเป็นเครื่องมือในการจัดการปัญหาของสหกรณ์ได้ จึงนำไปสู่ปัญหาที่ใหญ่กว่าคือ การรวมกลุ่มรวมพรรคพวกเพื่อก่อการทุจริต โดยปกติคณะกรรมการดำเนินการของแต่ละสหกรณ์มีจำนวน 15 คน หากในสหกรณ์ออมทรัพย์มหาวิทยาลัยแห่งหนึ่ง มีกรรมการที่ฉ้อฉลจำนวน 2 คนและมีพรรคพวกอีก 6 คน ดังนั้นการดำเนินการที่ฉ้อฉลจึงเกิดขึ้นโดยง่ายเพราะการแก้ปัญหาของสหกรณ์มักจะใช้การลงมติ ทำให้มติคณะกรรมการดำเนินการผ่านไปด้วยเสียงข้างมากโดยเฉพาะอย่างยิ่งการให้กู้เงินแก่สมาชิกที่มีปัญหา และการให้สหกรณ์อื่นกู้ยืมเงิน การลงทุนที่อาจจะมีเงินทอน เป็นต้น ในเมื่อคณะกรรมการดำเนินการมีมากพอที่จะลงมติอะไรก็ได้จึงสามารถครอบงำฝ่ายจัดการได้โดยง่าย นั่นก็หมายถึงการครอบงำทั้งสหกรณ์นั่นเอง

อีกกรณีหนึ่ง การที่ผู้นำฝ่ายจัดการ หรือผู้จัดการเมื่อเกษียณอายุแล้วก็กลับมานั่งเป็นกรรมการและหากระหว่างที่ดำรงตำแหน่งผู้จัดการนั้นมีปัญหาทุจริตที่เกิดขึ้นก็ทำให้ปัญหาการทุจริต ยังคงอยู่และแก้ไขไม่ได้ ยิ่งไปกว่านั้น หากอดีตผู้จัดการซึ่งในวันนี้คือกรรมการและมีเสียงข้างมาก ก็จะมีความโน้มเอียงที่จะก่อปัญหาทุจริตในสหกรณ์นั้นอย่างง่ายดาย ตัวอย่างในสหกรณ์มหาวิทยาลัยแห่งหนึ่งนั้น ชัดเจนว่าอดีตผู้จัดการทำการซุกซ่อนรายการลูกหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้จำนวนกว่า 200 สัญญา คิดเป็นความเสียหายกว่า 100 ล้านบาท สหกรณ์แห่งนั้นในปัจจุบันยังไม่สามารถแก้ปัญหาลูกหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ให้หมดสิ้นได้ ความเสียหายเพิ่มเติมคือ ในสัญญาเงินกู้สามัญที่ใช้บุคคลค้ำประกัน การไม่กำกับดูแลอย่างดีทำให้ลูกหนี้ที่ดีกลายเป็นลูกหนี้เสียเพราะจะต้องไปรับภาระหนี้แทนลูกหนี้ที่บิดเบี้ยวเหล่านั้น ซึ่งเมื่อพิจารณาย้อนกลับไปก็เกิดจากการบกพร่องต่อหน้าที่ของอดีตผู้จัดการนั้น ในบางกรณีก็พบว่าเป็นการทุจริตเชิงระบบมีผู้เกี่ยวข้องที่เป็นทางฝ่ายจัดการและเป็นกรรมการดำเนินการบางคน ความเสียหายทั้งหมดนั้น สะท้อนให้เห็นในรูปของดอกเบี้ยค้างรับ หรือเงินสำรองหนี้สงสัยจะสูญนั่นเอง

สหกรณ์มหาวิทยาลัยนั้น ปัจจุบันมีปัญหาจำนวนมาก เช่น (1) มีการรับฝากจากบุคคลที่ไม่ใช่สมาชิก ซึ่งมียอดกว่า 1.04 หมื่นล้านบาท (2) มีหลักประกันบกพร่องในการให้กู้เงินทั้งเงินกู้พิเศษ และเงินกู้สามัญ (3) ปล่อยกู้สหกรณ์อื่นโดยมติเวียน ซึ่งขัดกับกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับสหกรณ์ อีกทั้งกรรมการดำเนินการบางคนอาจมีผลประโยชน์ทับซ้อน (4) การปล่อยกู้/ปรับโครงสร้างหนี้ขัดกับระเบียบเงินกู้ที่เกี่ยวข้อง (5) คณะกรรมการดำเนินการไม่แก้ไขหลักประกันบกพร่องทั้งที่เป็นหน้าที่ตามกฎหมาย (6) ลงทุนในหุ้นสามัญที่ขัดกับกฎหมายสหกรณ์ (7) ไม่เปิดเผยข้อมูลตามกฎกระทรวงในเว็ปไซต์ เช่น รายงานการเงินฉบับย่อ รายงานผู้ตรวจสอบกิจการ รายงานผู้สอบบัญชี เพื่อความโปร่งใส และเป็นการปฏิบัติตามกฎหมาย

ที่สำคัญที่สุด สหกรณ์แห่งนั้นตามรายงานผู้ตรวจสอบกิจการ พบว่า มีหนังสือรับรองราคาที่ดินซึ่งเป็นเอกสารราชการปลอมจำนวนกว่า 100 สัญญา ประกอบการให้กู้เงินประเภทพิเศษ ความเสียหายจากหลักประกันบกพร่องมากกว่า 100 ล้านบาท ซึ่งคณะกรรมการดำเนินการก็ไม่ได้ดำเนินแก้ไขปัญหาแต่อย่างใดแต่เลือกที่จะเสนอเปลี่ยนผู้ตรวจสอบกิจการที่ค้นพบปัญหาที่ตนและพรรคพวกก่อไว้

การทุจริตในสหกรณ์แห่งนั้น มีปัญหาถึงขนาดที่ว่า การจะลงมติเพื่อให้กรรมการที่ฉ้อฉลในปีก่อนพ้นจากการเป้นสมาชิกก็ไม่สามารถกระทำได้โดยง่าย เพราะข้อบังคับกำหนดว่า การลงมติให้ออกจากการเป็นสมาชิกต้องใช้คะแนน 2 ใน 3 และมีกรรมการ 6 คน ลงมติไม่ให้กรรมการที่ฉ้อฉล 1 คน พ้นจากการเป็นสมาชิกเนื่องจากต้องการช่วยพรรคพวก ก็ใช้ตรรกกะ ว่า การกู้แทนกันเป็นการดำเนินการที่เป็นปกติของสหกรณ์ (ซึ่งขัดข้อบังคับเรื่อง วัตถุประสงค์การกู้เงิน) นอกจากนั้น เมื่อมีโบนัสประจำปี ก็มีกรรมการพรรคพวกของกรรมการที่ฉ้อฉลขอแบ่งโบนัสให้พรรคพวกอีกด้วยทั้งที่ก่อความเสียหายแก่สหกรณ์

การขาดธรรมาภิบาลในการบริหารสหกรณ์ คุณภาพกรรมการดำเนินการ ความรู้ความเข้าใจในการบริหารสหกรณ์ ดูเหมือนจะเป็นปัจจัยที่ส่งผลต่อการทุจริตประกอบกับข้อด้อยของกฎหมาย หรือข้อบังคับในสหกรณ์นั้น รวมทั้งความจริงจังของผู้กำกับดูแล ก็เป็นปัจจัยประกอบทำให้การทุจริตในสหกรณ์ออมทรัพย์เบ่งบาน

การเปิดเผยข้อมูลเป็นหนทางหนึ่งที่จะทำให้สมาชิกในฐานะเจ้าของที่แท้จริงของสหกรณ์ได้รับรู้รับทราบความเป็นไปของสหกรณ์ แต่กลับถูกปิดกั้นจากตัวแทนที่ส่งเข้าไปบริหารงาน ดังนั้น การพัฒนาระบบและกลไก การเปิดเผยข้อมูลและการเอาผิดอย่างหนักเมื่อมีการปกปิดข้อมูล ก็เป็นหนทางหนึ่งในการแก้ปัญหาการทุจริตในสหกรณ์ออมทรัพย์ได้ บทบาทสำคัญในการแก้ปัญหาการทุจริตในสหกรณ์จึงหนีไม่พ้นผู้กำกับดูแลต้องลงดาบกับการทุจริต โดยการแยกเรื่อง “ข้อบกพร่องและการแก้ไขข้อบกพร่อง” ออกจาก “การทุจริต” เพราะการทุจริตในสหกรณ์ออมทรัพย์นั้นต้องจัดการด้วยความรวดเร็ว และมุ่งมั่นในการแก้ปัญหา เพื่อไม่ให้การทุจริตอยู่ในสายเลือดของคนสหกรณ์ออมทรัพย์ และจะทำให้เกิดความเสียหายในเชิงระบบ กล่าวคือ มีผลกระทบเป็นลูกโซ่ และทำให้สมาชิกเดือดร้อน และเกิดความเสื่อมเสียต่อระบบสหกรณ์โดยรวม

นายทะเบียนในฐานะผู้กำกับดูแลก็สมควรที่จะตัดตอนการทุจริตโดยใช้กฎหมายที่มีอยู่เพื่อทำให้ผู้กระทำการทุจริตไม่มีโอกาสกลับมาในวงการสหกรณ์ และเสนอแก้ไขข้อบังคับสหกรณ์โดยแยกเรื่องการทุจริตที่ให้ใช้กฎหมายในการดำเนินการ และการดำเนินงานทั่วไปที่ยังคงใช้ระบบประชาธิปไตยในการบริหารงาน

คอลัมน์ เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ

ดร. ประชา คุณธรรมดี
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล