สัมพันธภาพเชิงอำนาจระหว่างสถาบันพระมหากษัตริย์สวีเดนกับรัฐสภาสตอร์ธิง ภายใต้บริบทระบอบราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญของนอร์เวย์ ค.ศ. 1814–1905 (ตอนที่ 3)

หัสนัย สุขเจริญ

แม้ว่าในทางประวัติศาสตร์ นอร์เวย์จะต้องเข้าสู่สัมพันธภาพภายใต้สหภาพร่วมกับสวีเดนตามพระราชบัญญัติว่าด้วยสหภาพ (Act of Union) แต่ความสัมพันธ์ดังกล่าวกลับดำเนินไปท่ามกลางความตึงเครียดเชิงโครงสร้างมาโดยตลอด ในขณะที่ฝ่ายสวีเดนซึ่งควบคุมอำนาจผ่านการเป็นประมุขแห่งรัฐและกุมบังเหียนฝ่ายบริหาร พยายามแสดงบทบาทเป็นหุ้นส่วนที่เหนือกว่าในสหภาพอยู่เสมอ ฝ่ายนอร์เวย์กลับใช้รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1814 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่มีความเป็นเสรีนิยมค่อนข้างมากและได้รับอิทธิพลจากปรัชญาการเมืองยุครู้แจ้ง มาเป็นเกราะคุ้มกันและเป็นช่องทางในการปกป้องอำนาจอธิปไตยของตน ชาวนอร์เวย์ยืนอยู่บนฐานคิดและจุดยืนที่ว่า อำนาจอธิปไตยได้กลับคืนสู่ประชาชน นับตั้งแต่เดนมาร์กสละสิทธิตามสนธิสัญญากีล ส่งผลให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีสถานะเป็นสัญญาประชาคมที่ประชาชนเป็นผู้กำหนดขอบเขตอำนาจของผู้ปกครอง มิใช่ผู้ปกครองเป็นผู้มอบสิทธิให้แก่ประชาชน นำไปสู่การต่อสู้ทางรัฐธรรมนูญระหว่างรัฐสภาสตอร์ธิง (Storthing) แห่งนอร์เวย์ และกษัตริย์สวีเดนตลอดศตวรรษที่ 19 เพื่อทัดทานและรื้อถอนพระราชอำนาจส่วนพระองค์ จนกระทั่งสามารถสถาปนาระบอบรัฐสภามีอำนาจสูงสุด (Parliamentarism) ที่ยืนยันว่าเจตจำนงของประชาชนชาวนอร์เวย์ผ่านทางรัฐสภาคืออำนาจสูงสุดของแผ่นดิน

ในระยะแรกของการก่อตั้งสหภาพ สัมพันธภาพทางอำนาจระหว่างกษัตริย์กับฝ่ายบริหารของนอร์เวย์ตามรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1814 กำหนดให้กษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจเด็ดขาดในการแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรีตามพระราชอัธยาศัย โดยมีลักษณะความสัมพันธ์ที่กษัตริย์ดำรงสถานะเป็นประมุขในทางพิธีการและอยู่เหนือความรับผิดชอบใด ๆ ขณะที่คณะรัฐมนตรีต้องทำหน้าที่บริหารงานประจำและกลั่นกรองตัดสินใจเรื่องทั่วไป ผ่านกลไกการประชุมสภาที่ปรึกษาทุกวันศุกร์ที่มีกษัตริย์ทรงเป็นประธาน อย่างไรก็ตาม หัวใจสำคัญของการต่อสู้เชิงอำนาจที่แท้จริงระหว่างสถาบันพระมหากษัตริย์กับสถาบันนิติบัญญัติกลับไปอยู่ที่เรื่อง “อำนาจยับยั้ง” (Veto Power) โดยรัฐธรรมนูญนอร์เวย์ได้บัญญัติข้อกำหนดที่ก้าวหน้ากว่าระบอบราชาธิปไตยทั่วไปในยุโรปขณะนั้น ผ่านกลไกในมาตรา 79 ซึ่งระบุให้กษัตริย์มีเพียงอำนาจยับยั้งแบบชะลอเวลา (Suspensive Veto) เท่านั้น ไม่ใช่อำนาจยับยั้งเด็ดขาด (Absolute Veto) โดยมีหลักการสำคัญว่า หากร่างกฎหมายใดผ่านการลงมติเห็นชอบจากสภาโดยไม่มีการแก้ไขติดต่อกันถึงสามสมัยประชุมปกติ และได้ส่งทูลเกล้าฯ ถวายกษัตริย์ ร่างกฎหมายนั้นจะกลายเป็นกฎหมายที่บังคับใช้ได้ทันที แม้ว่ากษัตริย์จะมิได้ทรงลงพระปรมาภิไธยเห็นชอบก็ตาม

บทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญมาตรา 79 นี้เองที่กลายเป็นเครื่องมือทางกฎหมายของรัฐสภาสตอร์ธิงในการทัดทานพระราชอำนาจ เพราะเป็นกลไกที่ทำให้เจตจำนงของประชาชนผ่านทางสภาสามารถยืนยันกฎหมายยกเลิกชนชั้นขุนนางได้สำเร็จ แม้กษัตริย์คาร์ลที่ 14 โยฮัน (Carl XIV Johan) จะทรงคัดค้านในสองครั้งแรกก็ตาม สำหรับฝ่ายกษัตริย์ราชวงศ์เบอร์นาดอตต์และฝ่ายอนุรักษนิยมสวีเดน การมอบอำนาจยับยั้งเด็ดขาด (Absolute Veto) ให้แก่กษัตริย์ถือเป็นสิ่งจำเป็นในการรักษาเสถียรภาพของสหภาพและป้องกันมิให้ฝ่ายนิติบัญญัติใช้อำนาจเกินขอบเขตจนกลายเป็นเผด็จการสภาที่นำไปสู่อนาธิปไตย แต่ในสายตาของฝ่ายรัฐสภานอร์เวย์ การยอมให้มี Absolute Veto คือกลไกทำลายล้างเอกราชของชาติ เนื่องจากกษัตริย์คาร์ล โยฮัน ทรงต้องการสร้างสหภาพที่ควบรวมสองชาติเข้าด้วยกัน ซึ่งนอร์เวย์มองว่าคือการถูกกลืนชาติ หากกษัตริย์มีอำนาจยับยั้งเด็ดขาด พระองค์จะสามารถขัดขวางกฎหมายใด ๆ ที่มุ่งสร้างอัตลักษณ์หรือความเข้มแข็งของสถาบันภายในนอร์เวย์ได้ตลอดไป

ความขัดแย้งนี้ยังได้เคลื่อนตัวเข้าสู่ปริมณฑลแห่งสัญลักษณ์เพื่อสร้างอัตลักษณ์และยืนยันความเท่าเทียมในสหภาพ ไม่ว่าจะเป็นกรณีที่รัฐสภาสตอร์ธิงผ่านร่างกฎหมายจนสามารถกดดันให้กษัตริย์ออสการ์ที่ 2 (Oscar II) ยอมลงพระปรมาภิไธยยกเลิกตำแหน่งผู้สำเร็จราชการชาวสวีเดน (Stattholder) ซึ่งนอร์เวย์มองว่าเป็นสัญลักษณ์ของรัฐเมืองขึ้น แล้วแทนที่ด้วยตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในคริสเตียนีอา (Prime Minister in Christiania) ในปี ค.ศ. 1873   นอกจากนั้น ยังรวมถึงการที่รัฐสภาใช้กลไกมาตรา 79 ยืนกรานผ่าน “กฎหมายธงบริสุทธิ์” (Pure Flag) หรือสามสี (แดง-ขาว-น้ำเงิน) ได้สำเร็จในปี ค.ศ. 1898 หลังจากถูกกษัตริย์วีโต้มาแล้วถึงสองครั้ง ซึ่งนับเป็นการประกาศเอกราชเชิงสัญลักษณ์ที่สำคัญยิ่ง

ความขัดแย้งทางความคิดได้ลุกลามจนกลายเป็นวิกฤตการณ์ทางการเมืองครั้งประวัติศาสตร์ในทศวรรษที่ 1880 เมื่อปะทะกันในกรณีพิพาทเรื่องที่นั่งรัฐมนตรี (Statsrådssaken) โดยรัฐสภาสตอร์ธิงต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 74 เพื่อกำหนดให้รัฐมนตรีต้องเข้าร่วมประชุมในสภา เพื่อทำลายกำแพงกั้นที่แยกรัฐบาลของกษัตริย์ออกจากการตรวจสอบของประชาชน แต่กษัตริย์ออสการ์ที่ 2 ทรงใช้อำนาจวีโต้ขัดขวางมตินี้ซ้ำแล้วซ้ำเล่าโดยอ้างอำนาจ Absolute Veto ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ส่งผลให้ โยฮัน สแวร์ดรุป (Johan Sverdrup) ผู้นำฝ่ายค้านหัวก้าวหน้า ดำเนินยุทธศาสตร์แตกหักด้วยการนำพรรคเสรีนิยม (Venstre) ชนะการเลือกตั้งทั่วไปในปี ค.ศ. 1882 ซึ่งถูกเรียกว่าเป็น “การเลือกตั้งเพื่อศาลถอดถอน” (Impeachment Election) อย่างถล่มทลาย การชนะเลือกตั้งครั้งนี้ทำให้ฝ่ายเสรีนิยมสามารถควบคุมกลไกของ "คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ" (Riksrett) ได้อย่างเบ็ดเสร็จตามโครงสร้างที่รัฐธรรมนูญเอื้ออำนวย โดยสแวร์ดรุปสามารถครองเสียง 3 ใน 4 ของสภาโอเดลส์ธิงเพื่อทำหน้าที่เป็นอัยการผู้ยื่นฟ้อง และครองเสียง 1 ใน 4 ของสภาแลกธิง (Lagthing) ซึ่งเมื่อรวมกับตุลาการศาลฎีกาอีก 9 คน ตามมาตรา 86 จะประกอบกันเป็นองค์คณะผู้พิพากษา ส่งผลให้เสียงของฝ่ายเสรีนิยมในสภาแลกธิงกลายเป็นเสียงข้างมากในองค์คณะ และสามารถเอาชนะเสียงของตุลาการศาลฎีกาที่มีแนวคิดอนุรักษนิยมได้อย่างเด็ดขาด

ในที่สุด เมื่อวันที่ 27 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1884 คณะตุลาการรัฐธรรมนูญได้มีคำพิพากษาให้ถอดถอน คริสเตียน เซลเมอร์ (Christian Selmer) ออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีพร้อมกับรัฐมนตรีคนอื่น ๆ ฐานละเมิดรัฐธรรมนูญ มาตรา 30 จากการที่รัฐบาลทูลเกล้าฯ ถวายคำแนะนำให้กษัตริย์ใช้อำนาจวีโต้ขัดขวางมติสภา รวมถึงกรณีการจัดสรรงบประมาณทหารให้แก่กองกำลังอาสาสมัคร (Folkevæpningssamlag) ซึ่งสภาหวังสร้างขึ้นเพื่อเป็นขุมกำลังคู่ขนานคานอำนาจกับกองทัพประจำการของกษัตริย์ คำพิพากษานี้ถือเป็นการทำลายความชอบธรรมของการใช้อำนาจยับยั้งเด็ดขาดอย่างสิ้นเชิง

แม้กษัตริย์ออสการ์ที่ 2 จะทรงพยายามฝืนกระแสด้วยการแต่งตั้งรัฐบาลอนุรักษนิยมชุดใหม่เข้ามา แต่ก็ต้องเผชิญแรงกดดันที่จะถูกฟ้องถอดถอนซ้ำและความเสี่ยงที่จะเกิดจลาจล ท้ายที่สุดหลังจากทรงปรึกษากับเจ้าชายบิสมาร์กแห่งเยอรมนีและทรงปฏิเสธแนวทางการใช้กำลังรุนแรง พระองค์จึงทรงจำยอมเชิญ โยฮัน สแวร์ดรุป เข้ามาจัดตั้งรัฐบาลในวันที่ 26 มิถุนายน ค.ศ. 1884

ชัยชนะครั้งนี้ทำให้วาทะของสแวร์ดรุปที่ว่า “อำนาจและพลังทั้งมวลต้องรวมอยู่ในห้องโถงนี้ (All power in this hall)” ได้กลายมาเป็นสิ่งซึ่งนำไปสู่การสถาปนาระบอบรัฐสภา (Parliamentarism) ขึ้นในเชิงพฤตินัย (De Facto) ผ่านการสร้างธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญ โดยธรรมเนียมข้างต้นนี้ได้ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างอย่างน้อย 3 ประการ ได้แก่ ประการแรก เป็นจุดสิ้นสุดของพระราชอำนาจส่วนพระองค์ในการเลือกคณะรัฐมนตรีตามพระราชอัธยาศัย ประการที่สอง เป็นการเปลี่ยนผ่านจากรัฐซึ่งปกครองโดยพวกข้าราชการชนชั้นนำ (Embetsmannsstat) ไปสู่รัฐบาลบนฐานพรรคการเมืองที่ได้รับเสียงข้างมากในสภา และรัฐบาลมีหน้าที่ต้องลาออกหากสภาลงมติไม่ไว้วางใจ และประการที่สาม เป็นการเปลี่ยนผ่านสู่อธิปไตยของปวงชน ซึ่งทำให้สถาบันกษัตริย์สวีเดนดูเหมือนว่าจะเป็นเพียงปราการสุดท้ายที่เหลืออยู่และปูทางไปสู่การรักษาเอกราชของนอร์เวย์จากสวีเดนในเวลาต่อมา

อย่างไรก็ตาม ชนวนเหตุที่สำคัญที่นำไปสู่การแยกตัวการเมืองระหว่างนอร์เวย์กับสวีเดนเกิดขึ้นโดยเริ่มมาจากความขัดแย้งในเรื่องการค้าพาณิชย์ระหว่างประเทศ ความขัดแย้งสำคัญคือวิกฤตการณ์กงสุล (Konsulatsaken) ทั้งนี้ แม้รัฐธรรมนูญ มาตรา 26 และมาตรา 15 จะระบุให้อำนาจการต่างประเทศรวมศูนย์อยู่ที่กษัตริย์สวีเดน แต่นอร์เวย์ในช่วงปลายศตวรรษที่ 19 ได้ก้าวขึ้นเป็นมหาอำนาจทางทะเลที่มีกองเรือพาณิชย์ขนาดใหญ่เป็นอันดับสามของโลก ซึ่งผลประโยชน์ทางการค้าของนอร์เวย์ผูกติดกับการค้าเสรี (Free Trade) กับอังกฤษ ในขณะที่สวีเดนดำเนินนโยบายกีดกันทางการค้า (Protectionism) และใกล้ชิดกับเยอรมนี เมื่อสภาสวีเดนลงมติยกเลิกข้อตกลงการค้าเสรีระหว่างกันในปี ค.ศ. 1895 ผลประโยชน์ที่ขัดกันทำให้นอร์เวย์มองว่าระบบกงสุลร่วมภายใต้สวีเดนไม่เอื้อประโยชน์ต่อนอร์เวย์อีกต่อไป จึงได้มีข้อเรียกร้องจากฝ่ายนอร์เวย์ให้มีระบบกงสุลแยก (Separate Consular Service) ซึ่งต่อมาได้กลายเป็นสัญลักษณ์ของการเรียกร้องอธิปไตยของนอร์เวย์ ทั้งนี้ รัฐบาลนอร์เวย์ภายใต้การนำของนายกรัฐมนตรี คริสเตียน มีเคลเซน (Christian Michelsen) ได้วางกลยุทธ์ทางกฎหมายร่วมกับรัฐสภาอย่างรัดกุมเพื่อบีบให้กษัตริย์หมดสภาพความเป็นประมุขโดยปริยาย

ลำดับเหตุการณ์ดำเนินไปอย่างเป็นขั้นเป็นตอน โดยในเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 1905 รัฐสภานอร์เวย์ได้ผ่านมติจัดตั้งหน่วยงานกงสุลแยกต่างหาก ทว่ากษัตริย์ออสการ์ที่ 2 ทรงใช้สิทธิ์วีโต้ปฏิเสธการให้สัตยาบันเพื่อรักษาความเป็นเอกภาพของนโยบายต่างประเทศ เมื่อกษัตริย์ทรงใช้อำนาจวีโต้ นายกรัฐมนตรีมีเคลเซนและคณะรัฐมนตรี จึงยื่นใบลาออกทั้งคณะทันทีเพื่อสร้างภาวะสุญญากาศแม้ว่ากษัตริย์จะไม่ยอมรับก็ตาม  ภายใต้กระแสชาตินิยมที่รุนแรง สถานการณ์ดังกล่าวเปิดช่องให้มีเคลเซนปิดเกมทางกฎหมาย โดยในวันที่ 7 มิถุนายน ค.ศ. 1905 ภายหลังจากที่กษัตริย์สวีเดนไม่สามารถจัดตั้งคณะรัฐมนตรีนอร์เวย์ชุดใหม่มาแทนที่ได้ จึงส่งผลให้พระองค์ไม่มีคณะรัฐมนตรีเพื่อจะปกครองนอร์เวย์ต่อไปได้ ซึ่งส่งผลต่อสถานภาพความเป็นประมุขของกษัตริย์สวีเดนเหนือนอร์เวย์ด้วย  ฝ่ายรัฐสภาสตอร์ธิงจึงได้มีมติเป็นเอกฉันท์ว่า การรวมตัวกันระหว่างนอร์เวย์กับสวีเดนภายใต้พระมหากษัตริย์องค์เดียวได้ยุติลงแล้ว อันเนื่องมาจากพระมหากษัตริย์ทรงยุติการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะพระมหากษัตริย์ของนอร์เวย์

การตีความทางกฎหมายของรัฐสภานอร์เวย์ตั้งอยู่บนหลักการที่ว่า กษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญจะปฏิบัติหน้าที่ได้ก็ต่อเมื่อมีรัฐบาลลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ เมื่อกษัตริย์ประกาศเองว่าไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลใหม่ได้ กษัตริย์ย่อมไม่อาจปฏิบัติพระราชภารกิจได้ และเมื่อกษัตริย์ยุติการทำหน้าที่ สหภาพซึ่งผูกพันกันด้วยตัวกษัตริย์เพียงอย่างเดียวก็ถือว่ายุบเลิกไปโดยปริยาย รัฐสภาสตอร์ธิงจึงมีมติเอกฉันท์ให้อำนาจคณะรัฐมนตรีที่เพิ่งลาออกกลับมาทำหน้าที่เป็น “รัฐบาลชั่วคราว” โดยไม่ขึ้นต่อสวีเดนอีกต่อไป

ชัยชนะจากการใช้ประโยชน์จากกลไกและช่องว่างทางรัฐธรรมนูญอย่างชาญฉลาดของรัฐสภานอร์เวย์ในครั้งนี้ ถือเป็นการประกาศเอกราชฝ่ายเดียวที่ห่อหุ้มด้วยวาทกรรมทางกฎหมายอย่างชอบธรรม และนำไปสู่การทำประชามติของประชาชนเพื่อยืนยันการแยกตัวออกจากสหภาพสวีเดน-นอร์เวย์อย่างเป็นทางการในเดือนสิงหาคม ค.ศ. 1905 สถาปนาเอกราชที่สมบูรณ์ให้แก่นอร์เวย์ในท้ายที่สุด

(โปรดติดตามตอนต่อไป)

(ส่วนหนึ่งของโครงการวิจัยเรื่องเอกลักษณ์ของ “ระบอบประชาธิปไตยไทยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ของประเทศไทย: กรณีศึกษาราชอาณาจักรนอร์เวย์การเข้าสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรครั้งแรก (ค.ศ. 1814/1905) ได้รับทุนสนับสนุนงานวิจัยจากกองทุนส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (กองทุน ววน.) ประจำปีงบประมาณ 2568)