ว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามประเพณีการปกครองของอังกฤษ (ตอนที่ ๙)

ที่ผ่านมา ผู้เขียนได้กล่าวถึง พ.ร.บ. ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ของอังกฤษ และขยายความเกี่ยวกับเงื่อนไขที่องค์พระประมุข “ทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้”  โดยเงื่อนไขหลักได้แก่ ไม่ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักร, ทรงพระประชวร, ทรงพระเยาว์ เป็นต้น   และผู้เขียนได้ย้ำและให้ตัวอย่างต่างๆในกรณีของอังกฤษที่ชี้ว่า แม้ว่าเจตนารมณ์ของ พ.ร.บ. จะมุ่งให้ครอบคลุมเงื่อนไขต่างๆที่อาจจะทำให้องค์พระประมุข “ทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้”  แต่ในบางสถานการณ์ ก็เกินความคาดหมายของผู้ร่าง นั่นคือ มีสถานการณ์ที่สลับซับซ้อนเกิดขึ้นทำให้ต้องมีการแก้ไข พ.ร.บ. ตามสถานการณ์นั้นๆ   ผู้เขียนเชื่อว่า ในกรณีของประเทศอื่นๆและรวมทั้งประเทศไทยเราก็น่าจะอยู่ในเงื่อนไขไม่ต่างกัน นั่นคือ คงอาจต้องมีการแก้ไขกฎหมายให้ทันกับสถานการณ์ 

อย่างเช่นในร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๖๐ ที่ผ่านประชามติ  มาตรา ๑๖ กำหนดไว้ว่า “ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะได้ทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สำเร็จราชการแทน พระองค์ และให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ”   แต่เมื่อประกาศใช้ในวันที่ ๖ เมษายน ๒๕๖๐ มาตรา ๑๖ ได้มีการเปลี่ยนแปลง โดยบัญญัติไว้ว่า ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหาร พระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะทรงแต่งตั้งบุคคลคนหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะขึ้น ให้เป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์หรือไม่ก็ได้ และในกรณีที่ทรงแต่งตั้งผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ ให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ”                                                                                                                          และในมาตรา ๑๗ ได้บัญญัติไว้ว่า ในกรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา ๑๖  หรือในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์เพราะยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะหรือเพราะเหตุอื่น แต่ต่อมาคณะองคมนตรีพิจารณาเห็นว่ามีความจําเป็นสมควรแต่งตั้งผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์และไม่อาจกราบบังคมทูลให้ทรงแต่งตั้งได้ทันการ ให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อบุคคลคนหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะ ตามลําดับที่โปรดเกล้าโปรดกระหม่อมกําหนดไว้ก่อนแล้วให้เป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ (โปรดพิจารณากฎมณเฑียรบาลประกอบในส่วนนี้ด้วย/ผู้เขียน) แล้วแจ้งประธานรัฐสภาเพื่อประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ แต่งตั้งผู้นั้นขึ้นเป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์”                                                                                                                                   ซึ่งข้อความในมาตรา ๑๗ นี้ไม่ใช่ของใหม่เสียทีเดีว เพราะในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๔๗๕ และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๔๘๙ ก็มีมาตราในทำนองเดียวกันกับมาตรา ๑๗  ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน                

โดยมาตรา ๑๐ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๔๗๕ กำหนดไว้ว่า “มาตรา ๑๐ ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้จะได้ทรงตั้งบุคคลหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะขึ้นให้เป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ ด้วยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร ถ้าหากพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ไซร้ ท่านให้สภาผู้แทนราษฎรปรึกษากันตั้งขึ้น และในระหว่างที่สภาผู้แทนราษฎรยังมิได้ตั้งผู้ใด ท่านให้คณะรัฐมนตรีกระทําหน้าที่นั้นไปชั่วคราว”                                                                                                                                           

และในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๔๘๙ มาตรา ๑๐ เช่นเดียวกันได้บัญญัติไว้ว่า “ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะได้ทรงตั้งบุคคลคนหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะขึ้นให้เป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ด้วยความเห็นชอบของรัฐสภา ถ้าหากพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ ให้รัฐสภาปรึกษากันตั้งขึ้น และในระหว่างที่รัฐสภายังมิได้ตั้งผู้ใด ให้สมาชิกพฤฒสภาผู้มีอายุสูงสุดสามคน ประกอบเป็นคณะผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ขึ้นชั่วคราว”                                                                                                                           

จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๔๗๕, ๒๔๘๙ จะต่างจากมาตรา ๑๗ ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๖๐ ตรงที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๔๗๕ กำหนดให้เป็นอำนาจของ “สภาผู้แทนราษฎร” ในการบุคคลหรือคณะบุคคลเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์  และในระหว่างที่สภาผู้แทนราษฎรยังไม่ได้ตั้ง ก็ให้คณะรัฐมนตรีกระทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไปก่อน                                                                                        

ส่วนรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๔๘๙ ก็ให้อำนาจ “รัฐสภา” ในการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ โดยจะตั้งบุคคลเดียวหรือคณะก็ได้ และในระหว่างที่รัฐสภายังไม่ได้ตั้ง ให้ “สมาชิกพฤฒสภาผู้มีอายุสูงสุดสามคน” เป็นคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไปก่อน                                                                                            

ส่วนรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันให้อำนาจ “คณะองคมนตรี” เป็นผู้เสนอชื่อบุคคลหรือหลายคนเป็นคณะ ตามลําดับที่โปรดเกล้าโปรดกระหม่อมกําหนดไว้ก่อนแล้วให้เป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ หากคณะองคมนตรีพิจารณาเห็นว่ามีความจําเป็นสมควรแต่งตั้งผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์และไม่อาจกราบบังคมทูลให้ทรงแต่งตั้งได้ทันการ                                                                                                              

แต่ข้อความในมาตรา ๑๖ หลังมีการเปลี่ยนแปลงเพิ่มเติมจากเนื้อหาของมาตรา    ๑๖ ที่ผ่านร่างประชามติแล้วที่ว่า “ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหาร พระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะทรงแต่งตั้งบุคคลคนหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะขึ้น ให้เป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์หรือไม่ก็ได้…….” ถือเป็นของใหม่ ที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน                                                    

และถ้าเราพิจารณาการเปลี่ยนแปลงจากมาตรา ๑๖ ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านประชามติไปสู่มาตรา ๑๖ และ ๑๗ ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับ พ.ศ. ๒๕๖๐ โดยเทียบเคียงกับกรณีสถานการณ์ต่างๆที่เกิดขึ้นในอังกฤษเกี่ยวกับปัญหาการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์  เราก็จะอาจจะสามารถเข้าใจถึงเหตุผลของการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวในกรณีของไทย แต่กระนั้น ก็มีความจำเป็นที่จะต้องพิจารณาคาดการณ์ถึงปัญหาที่อาจจะเกิดขึ้นได้ในอนาคตได้                                                     

อย่างไรก็ตาม ในกรณีของอังกฤษ แม้ว่าจะมี พ.ร.บ. ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์มาตั้งแต่ปี ค.ศ. ๑๙๓๗ แต่ในทางปฏิบัติ ไม่มีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์มาตั้งแต่การสวรรคตของสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่สามในปี ค.ศ. ๑๘๒๐   ด้วยเงื่อนไขไม่ถึงเกณฑ์ที่ต้องมีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ (ผู้เขียนได้อธิบายถึงเงื่อนไขต่างๆไว้ในตอนก่อนๆแล้ว)  แต่อังกฤษมีการแต่งตั้งสภาสำเร็จราชการแผ่นดินหลายครั้ง (Counsellors of State)  ให้ปฏิบัติหน้าที่แทนองค์พระมหากษัตริย์เมื่อไม่ทรงสามารถบริหารพระราชภารกิจได้   และนักวิชาการด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญของอังกฤษคาดว่า ในอนาคต ก็น่าจะมีการแต่งตั้งสภาสำเร็จราชการแผ่นดินเพื่อปฏิบัติหน้าที่แทนองค์พระมหากษัตริย์เมื่อไม่ทรงสามารถบริหารพระราชภารกิจได้มากกว่าที่จะต้องมีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์                                                          

เมื่อกล่าวถึงเงื่อนไขที่องค์พระมหากษัตริย์จะไม่ทรงสามารถบริหารพระราชภารกิจ จะพบว่ามีกรณีที่น่าสนใจที่องค์พระมหากษัตริย์ไม่ทรงสามารถบริหารพระราชภารกิจได้ โดยที่ไม่เกี่ยวกับเงื่อนไขสามประการที่กล่าวไปข้างต้น นั่นคือ ไม่เกี่ยวกับการที่พระองค์ไม่ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักร ไม่เกี่ยวกับการที่พระองค์ทรงพระประชวรและไม่เกี่ยวกับการที่พระองค์ทรงพระเยาว์  แต่เป็นกรณีที่ “ไม่ทรงสามารถบริหารพระราชภารกิจได้” !  และกรณีดังกล่าวนี้เกิดขึ้นในประเทศเบลเยี่ยม                                                      

ในปี ค.ศ. ๑๙๙๐  รัฐสภาของเบลเยี่ยมได้พิจารณาลงมติผ่านกฎหมายที่อนุญาตให้มีการทำแท้งเสรีได้ และได้มีการทูลเกล้าฯให้องค์พระประมุขทรงมีพระบรมราชานุญาตลงพระปรมาภิไธย แต่สมเด็จพระราชาธิบดีโบดวง (King Baudouin) ทรงปฏิเสธที่จะลงพระปรมาภิไธยร่างกฎหมายดังกล่าว เพราะขัดต่อ “มโนธรรมและความเชื่อทางศาสนา” ของพระองค์  ซึ่งพระองค์ทรงสามารถทำเช่นนั้นได้ เพราะรัฐธรรมนูญเบลเยี่ยม มาตรา ๙๓ ได้บัญญัติไว้ว่า “เมื่อองค์พระมหากษัตริย์ไม่ทรงสามารถครองราชย์ (unable to reign) และหลังจากที่มีการประกาศการ “ไม่ทรงสามารถ” ดังกล่าว ให้คณะรัฐมนตรีเปิดประชุมรัฐสภาทันที และให้รัฐสภาแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์และผู้ปกครองขึ้น” (Article 93: If the King finds himself unable to reign, the ministers, having had this inability stated, immediately convene the Houses. The Regent and Guardian are appointed by the joint Houses. The Regent and Guardian are appointed by the joint Houses.”                                                                                                                         

ดังนั้น เมื่อสมเด็จพระราชาธิบดีโบดวง (King Baudouin) ทรงปฏิเสธที่จะลงพระปรมาภิไธย  รัฐบาลของเบลเยี่ยมในขณะนั้นจึงปฏิบัติตามมาตรา ๙๓ ของรัฐธรรมนูญโดยประกาศว่าพระองค์ “ไม่ทรงสามารถครองราชย์” ได้เป็นเวลา ๒๔ ชั่วโมงในวันที่ ๔ เมษายน ค.ศ. ๑๙๙๐ และคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับรองและประกาศใช้กฎหมายดังกล่าวนี้เอง  และในวันต่อมา รัฐสภาเบลเยี่ยม ( the United Chambers) ได้กราบบังคมทูลเชิญสมเด็จพระราชาธิบดีโบดวงให้ทรงกลับมาครองราชย์และทรงบริหารพระราชภารกิจตามปรกติต่อไป     และในช่วง ๒๔ ชั่วโมงดังกล่าวนี้ ก็มิได้มีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์แต่อย่างใดด้วย                                                                                                                                                       

จากกรณีดังกล่าวนี้ของเบลเยี่ยม  เราจะพบว่า องค์พระประมุขไม่สามารถทรงบริหารพระราชภารกิจได้ โดยไม่เกี่ยวข้องกับเงื่อนไขหลักสามประการที่กล่าวไป นั่นคือ ไม่ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักร ทรงพระประชวรหรือทรงพระเยาว์  แต่องค์พระประมุขไม่ทรงสามารถลงพระปรมาภิไธยพระราชทานพระบรมราชานุญาตต่อร่างกฎหมายทำแท้งเสรีได้ ด้วยขัดต่อ “มโนธรรมและความเชื่อทางศาสนา” ของพระองค์ ทำให้เข้าข่ายมาตรา ๙๓ ตามรัฐธรรมนูญของเบลเยี่ยม นั่นคือ ถือว่าทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้  และเมื่อทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้  สมเด็จพระราชาธิบดีโบดวงทรงหยุดปฏิบัติพระราชภารกิจในช่วงสั้นๆ เพื่อให้คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบแทนพระองค์บนเหตุผลที่ว่า พระองค์ “ไม่สามารถทรงราชย์ได้” (“unable to reign”) ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญของเบลเยี่ยม และเป็นข้อความที่มีความหมายที่กว้างขวางมากกว่า “การที่พระองค์ไม่ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักร ไม่เกี่ยวกับการที่พระองค์ทรงพระประชวรและไม่เกี่ยวกับการที่พระองค์ทรงพระเยาว์” เท่านั้น                                          

และจากการที่     สมเด็จพระราชาธิบดีโบดวงทรงเลือกที่จะ “ไม่ทรงสามารถครองราชย์” เพราะไม่เห็นด้วยกับการอนุญาตให้ทำแท้งเสรี ทำให้พระองค์ได้รับการยกย่องสรรเสริญอย่างยิ่ง ด้วย “ทรงเลือกชีวิตมนุษย์มากกว่าราชบัลลังก์”

สมเด็จพระราชาธิบดีโบดวง