บทเรียนจากสวีเดน ประเทศแรกที่มีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรที่จำกัดพระราชอำนาจพระมหากษัตริย์

ไชยันต์ ไชยพร

โดยทั่วไปเมื่อเราพูดถึง "ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ" หรือ Constitutional Monarchy ภาพจำของคนส่วนใหญ่มักจะพุ่งตรงไปที่สหราชอาณาจักรในฐานะต้นแบบผู้ให้กำเนิดระบอบนี้ แต่ในความจริงทางประวัติศาสตร์กฎหมายระดับสากล มีข้อเท็จจริงที่น่าตื่นเต้นยิ่งกว่านั้นคือ สวีเดนต่างหากที่เป็นประเทศแรกในโลกที่สถาปนาระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญที่เป็น "ลายลักษณ์อักษร" อย่างชัดเจนและมีความสุดโต่งยิ่งกว่าอังกฤษในยุคเดียวกันเสียอีก

แม้อังกฤษจะเป็นต้นแบบในเชิงรูปธรรม แต่คำศัพท์วิชาการอย่าง Constitutional Monarchy เพิ่งจะถูกนำมาใช้เรียกรูปแบบการปกครองของอังกฤษในช่วงศตวรรษที่ 19 โดยนักประวัติศาสตร์ชื่อดังอย่างมาคอเลย์ (Macaulay) ในขณะที่สวีเดนได้ก้าวเข้าสู่ระบอบนี้มาตั้งแต่ปี ค.ศ. 1719 ผ่านวิกฤตการณ์ที่นำไปสู่การทำ "สัญญาทางการเมือง" ครั้งสำคัญที่สุดครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์ยุโรป

จุดเริ่มต้นจากหายนะสงครามและสุญญากาศทางอำนาจ สวีเดนในช่วงศตวรรษที่ 17 เคยเป็นมหาอาณาจักรที่ทรงอำนาจที่สุดแห่งหนึ่งในยุโรปเหนือภายใต้ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ แต่ความรุ่งโรจน์นั้นกลับต้องแลกมาด้วยความพ่ายแพ้พินาศใน "มหาสงครามทางเหนือ" (Great Northern War) พระเจ้าชาร์ลสที่ 12 กษัตริย์นักรบผู้ทะเยอทะยานนำประเทศเข้าสู่สงครามอันยาวนานจนเศรษฐกิจล่มสลาย ประชากรต้องเสียชีวิตไปถึง 1 ใน 3 และสุดท้ายพระองค์ทรงถูกปลงพระชนม์ในสนามรบเมื่อปี ค.ศ. 1718 โดยปราศจากรัชทายาทสายตรงที่จะสืบทอดอำนาจ

วินาทีนั้นเองที่ประวัติศาสตร์สวีเดนเกิดจุดหักเห "สุญญากาศทางอำนาจ" ที่เกิดขึ้นได้กลายเป็นโอกาสทองของบรรดาชนชั้นนำและสภาฐานันดร (Riksdag) ซึ่งประกอบด้วยขุนนาง นักบวช ชาวเมือง และชาวนา พวกเขาไม่ได้ต้องการล้มล้างสถาบันพระมหากษัตริย์ แต่ต้องการล้มล้าง "ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์" ที่พวกเขามองว่าเป็นต้นเหตุของความหายนะ

การต่อรองผ่าน “สัญญาทางการเมือง”  ในการหาตัวผู้ขึ้นครองราชย์ต่อจากพระเจ้าชาร์ลสที่ 12 สภาฐานันดรได้ใช้อำนาจที่มีอยู่เดิมตามจารีตประเพณีโบราณในการ "เลือก" กษัตริย์ เข้ามาต่อรองกับเจ้าหญิงอูลริกา เอลิโอนอรา พระขนิษฐาของกษัตริย์ผู้ล่วงลับ ซึ่งทรงแสดงพระประสงค์อย่างแรงกล้าที่จะขึ้นสู่บัลลังก์ สภาได้ยื่นเงื่อนไขที่เด็ดขาดว่า พระนางจะได้รับเลือกก็ต่อเมื่อทรงยอม "ประกาศสละสมบูรณาญาสิทธิราชย์" และยอมรับการจำกัดพระราชอำนาจผ่านรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร

วันที่ 26 ธันวาคม ค.ศ. 1718 จึงเกิดเหตุการณ์ประวัติศาสตร์ที่สอดคล้องกับทฤษฎีสัญญาประชาคมของจอห์น ล็อค (John Locke) อย่างมีนัยสำคัญ เมื่อเจ้าหญิงอูลริกาประกาศต่อสภาว่าทรงยอมล้มเลิกสิ่งที่เรียกว่า "อำนาจอธิปไตยสมบูรณ์" ชั่วนิรันดร์ เพื่อแลกกับการได้รับเลือกให้เป็นราชินี นี่คือการทำสัญญาทางการเมือง (Political Contract) ที่อำนาจการปกครองไม่ได้มาจากสายเลือดหรือเทวสิทธิ์เพียงอย่างเดียวอีกต่อไป แต่มาจาก "ความยินยอม" ของสภาฐานันดรที่ทำหน้าที่แทนประชาชน

ภายหลังสัญญาดังกล่าว สวีเดนได้ประกาศใช้ “ธรรมนูญการปกครอง ค.ศ. 1720”  (Regeringsform) ซึ่งนำพาประเทศเข้าสู่ยุคที่เรียกว่า “ยุคแห่งเสรีภาพ” (Frihetstiden) ในยุคนี้ สวีเดนไม่ได้มีแค่รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรที่เป็นฉบับแรกๆ ของโลกเท่านั้น แต่ยังวางระบบที่ให้อำนาจสูงสุดอยู่ที่รัฐสภา (Parliamentary Supremacy) อย่างเบ็ดเสร็จ

ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ พระมหากษัตริย์ถูกลดสถานะลงเป็นเพียงประมุขในทางสัญลักษณ์ การบริหารราชการแผ่นดินต้องผ่านสภาที่ปรึกษาแห่งรัฐ (Riksråd) โดยกษัตริย์ทรงมีเพียง 2 คะแนนเสียงในการตัดสินใจ ซึ่งเทียบเท่ากับสมาชิกคนหนึ่งเท่านั้น ความสุดโต่งของระบอบนี้ปรากฏชัดเจนในกลไกที่เรียกว่า "ตรายางพระปรมาภิไธย" (Namnstämpel) ซึ่งรัฐสภาสามารถใช้ประทับแทนลายเซ็นกษัตริย์ได้ทันทีหากพระองค์ทรงปฏิเสธที่จะลงพระนามในกฎหมายที่สภาเห็นชอบแล้ว นี่คือการยืนยันว่า “เจตจำนงของรัฐ” อยู่เหนือ “เจตจำนงส่วนพระองค์” อย่างสมบูรณ์

เสรีภาพในยุคนี้จึงถูกนิยามว่าเป็น "เสรีภาพที่ยึดโยงกับกฎหมาย" (Lagbunden Frihet) คือการที่สถาบันทางการเมืองและพลเมืองได้รับการคุ้มครองจากการใช้อำนาจตามอำเภอใจของประมุข โดยมีรัฐธรรมนูญเป็นหลักประกันที่มั่นคง

อย่างไรก็ตาม ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรยุคแรกของสวีเดนได้สิ้นสุดลงในปี ค.ศ. 1772 หลังดำเนินมาได้ 52 ปี เมื่อพระเจ้ากุสตาฟที่ 3 ทรงทำรัฐประหารเพื่อยึดอำนาจคืนจากรัฐสภา เหตุผลสำคัญที่ทำให้ระบอบนี้ล่มสลายไม่ใช่เพียงเพราะหลักการของรัฐธรรมนูญที่ผิดพลาดจากการออกแบบให้ก้าวหน้าเกินไปโดยให้อำนาจสูงสุดอยู่ที่รัฐสภา (parliamentary supremacy) ที่มีความก้าวหน้ามากเกินศักยภาพและพัฒนาการตามความเป็นจริงของสถาบันทางการเมืองต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งตัวนักการเมืองและกลุ่มการเมืองในรัฐสภาในขณะนั้นที่อ่อนแอจากการเมืองเรื่องพรรคพวกภายในรัฐสภาเอง จนเกิดความขัดแย้งที่รุนแรงระหว่างพรรค Hats และพรรค Caps เปิดช่องให้มหาอำนาจต่างชาติเข้ามาแทรกแซงและสร้างความระส่ำระสายจนประชาชนสูญเสียความศรัทธา และสถาบันทางการเมืองเดียวที่เป็นความหวังของประชาชนชาวสวีเดนที่จะนำพาประเทศให้รอดปลอดภัยจากวิกฤตการเมืองภายในและระหว่างประเทศคือ สถาบันพระมหากษัตริย์ ดังที่ Michael Roberts ผู้เชี่ยวชาญการเมืองสวีเดนในช่วงเวลาดังกล่าวได้กล่าวไว้ว่า

“ปี ค.ศ. 1772 นับเป็นเวลากว่าครึ่งศตวรรษที่สวีเดนได้ผ่านพ้นจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์ภายใต้ Charles XII และเป็นเวลาเกือบหนึ่งชั่วคนนับแต่การพยายามทำรัฐประหารโดยฝ่ายเจ้าในปี ค.ศ. 1756 รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1720 ได้สูญเสียพลังความศรัทธาจากผู้คนและหากจะมีการพยายามก่อการปฏิวัติขึ้น คราวนี้ พระมหากษัตริย์จะไม่ขาดผู้สนับสนุน และสิ่งที่จะเป็นคำถามขณะนั้น  ก็คือ จะมีคนจำนวนมากแค่ไหนที่จะพร้อมที่จะตายเพื่อปกป้องรัฐธรรมนูญ และคำตอบปรากฏในวันที่ 19 สิงหาคม ค.ศ. 1772 ก็คือ ไม่มีแม้แต่คนเดียว”  

แต่ถึงกระนั้น มรดกทางความคิดของยุคแห่งเสรีภาพก็ไม่ได้หายไปไหน จิตวิญญาณของการปกครองภายใต้กฎหมายที่เป็นลายลักษณ์อักษรได้กลายเป็นฐานรากสำคัญที่ทำให้สวีเดนสามารถกลับเข้าสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรอีกครั้งในปี ค.ศ. 1809 และพัฒนาต่อเนื่องมาจนกลายเป็นหนึ่งในประเทศที่มีระบอบประชาธิปไตยที่เข้มแข็งที่สุดในโลกปัจจุบัน

บทสรุปสำหรับผู้อ่าน เรื่องราวของสวีเดนสอนเราว่า ระบอบการปกครองที่ดีไม่ได้เกิดขึ้นเพียงเพราะการออกแบบรัฐธรรมนูญ  โดยเฉพาะการออกแบบรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจสูงสุดอยู่ที่รัฐสภา (parliamentary supremacy) ที่มีความก้าวหน้ามากเกินศักยภาพและพัฒนาการตามความเป็นจริงของสถาบันทางการเมืองต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งตัวนักการเมืองและกลุ่มการเมืองในรัฐสภา ณ ช่วงเวลานั้นๆ

แต่อย่างไรก็ตาม การเมืองสวีเดนในศตวรรษที่ 18 ได้แสดงให้เห็นว่า "รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร" เป็นเครื่องมือที่เปลี่ยนจากอำนาจตามอำเภอใจมาเป็นอำนาจที่ตรวจสอบได้ และเปลี่ยนจากความขัดแย้งด้วยกำลังมาเป็นการต่อรองด้วยกฎหมาย แม้ตลอดเส้นทางจะล้มลุกคลุกคลานบ้าง แต่การวางรากฐาน “สัญญาทางการเมือง”  ที่ชัดเจนตั้งแต่ต้น คือปัจจัยสำคัญที่ช่วยคุ้มครองเสรีภาพและนำพาประเทศไปสู่ความเจริญรุ่งเรืองอย่างยั่งยืนในท้ายที่สุด แต่ก็ต้องอาศัยเวลาในการพัฒนาศักยภาพตัวนักการเมืองและกลุ่มการเมืองในรัฐสภาให้มีความเข้มแข็ง

(ผู้เขียนใช้ AI สรุปความจาก รายงานความก้าวหน้างานวิจัยของผู้เขียนเรื่อง โครงการวิจัยเรื่องเอกลักษณ์ของ “ระบอบประชาธิปไตยไทยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ของประเทศไทย: กรณีศึกษาราชอาณาจักรสวีเดนการเข้าสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรครั้งแรก (ค.ศ. 1719-1772: ยุคแห่งเสรีภาพ): การเหวี่ยงตัวจากระบอบราชาธิปไตยแบบผสมที่พระราชอำนาจกว้างขวางสู่อภิชนาธิปไตยแบบผสมที่อำนาจสูงสุดอยู่ที่สภาฐานันดร ได้รับทุนสนับสนุนงานวิจัยจากกองทุนส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (กองทุน ววน.) ประจำปีงบประมาณ 2568)