ในฐานะนักเศรษฐศาสตร์ มีคนถามผมเสมอว่า วิกฤติโควิดควรแก้อย่างไร ซึ่งเป็นเรื่องยากที่จะตอบ เพราะวิกฤติคราวนี้เป็นทั้งวิกฤติสาธารณสุขและวิกฤติเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นพร้อมกัน และเกี่ยวโยงกัน ในส่วนของวิกฤติเศรษฐกิจ ไม่ใช่เป็นเรื่องยากเกินไปที่จะแก้ไข เพราะประเทศเราเคยผ่านวิกฤติเศรษฐกิจมาก่อน แต่ที่ยากคือวิกฤติสาธารณสุข คือ การระบาดของไวรัสโควิดที่ความรู้ด้านการแพทย์เกี่ยวกับไวรัสตัวนี้ยังไม่ชัดเจน ทั้งการระบาด การป้องกัน และการรักษา คือยังไม่มียารักษาและไม่มีวัคซีนป้องกัน ทําให้การแก้ปัญหามีความไม่แน่นอนสูง ใช้เวลา กระทบชีวิตประชาชน รวมถึงทีมหมอและพยาบาล ขณะเดียวกันการลดระบาดโดยให้ประชาชนอยู่บ้าน ลดการติดต่อ (social distancing) ลดการเดินทางที่ไม่จําเป็น และในบางประเทศถึงขั้นปิดเมือง ปิดประเทศ มาตรการเหล่านี้จําเป็นแต่ก็ส่งผลทางลบต่อเศรษฐกิจ ธุรกิจต้องหยุดกิจการ ลูกจ้างตกงานไม่มีรายได้ การแก้ไขปัญหาจึงต้องทําทั้งสองด้าน คือ ทั้งด้านการแพทย์และเศรษฐกิจ

บทความ "เขียนให้คิด" วันนี้ เขียนถึงเศรษฐศาสตร์มหภาคของวิกฤติโควิด-19 เพื่อให้ผู้อ่านเข้าใจภาพใหญ่ของวิกฤติและแนวทางแก้ไขปัญหาที่เกือบทุกประเทศพยายามทําอยู่ รวมถึงไทย ชี้ถึงสี่งที่รัฐบาลควรต้องทําต่อในการแก้ปัญหาในแง่เศรษฐกิจมหภาค เพื่อให้การระบาดสามารถควบคุมได้มากขึ้น และเศรษฐกิจกลับมาฟื้นตัวเมื่อการระบาดผ่อนคลายลง

กรณีวิกฤติเศรษฐกิจทั่วไป พัฒนาการของวิกฤติแบ่งได้เป็น 3 ช่วง ช่วงแรกคือ การประทุขึ้นของวิกฤติที่คนในประเทศตกใจ ไม่คาดคิดมาก่อน ทําให้ความวุ่นวายและความไม่แน่นอนเกิดขึ้นทันที และจะจบก็ต่อเมื่อทางการมีมาตรการแก้ไขปัญหาชัดเจนที่เรียกคืนความเชื่อมั่น ช่วงสองคือ ช่วงการแก้ปัญหาตามมาตรการที่ประกาศจนปัญหาเริ่มคลี่คลายและเศรษฐกิจกลับมามีเสถียรภาพ ช่วงสามคือ ช่วงที่เศรษฐกิจเริ่มฟื้นตัว ในวิกฤติปกติ ช่วงที่สําคัญคือช่วงแรกที่ทางการต้องเร่งให้มีมาตรการที่น่าเชื่อถือออกมา เพื่อสร้างความมั่นใจว่าปัญหาสามารถแก้ไขได้ ต้องออกมาเร็วเพราะถ้าลากยาวความไร้เสถียรภาพจะเกิดขึ้นนาน ทําให้ช่วงสองและช่วงสามจะล่าช้าและความเสียหายจะมีมาก

วิกฤติโรคติดเชื้อโควิดคราวนี้มีทั้งที่แตกต่างและไม่แตกต่างจากวิกฤติทั่วไป ที่ไม่แตกต่างคือ พัฒนาการของวิกฤติคราวนี้แบ่งเป็น 3 ช่วงเช่นกัน แต่ที่แตกต่างคือ วิกฤติคราวนี้เป็นทั้งวิกฤติด้านสาธารณสุขและเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นพร้อมกัน ขณะที่ความไม่แน่นอนเกี่ยวกับการแก้ปัญหาคือ การระบาดของโรคมีสูง เพราะความเข้าใจเกี่ยวกับตัวไวรัสและการแก้ปัญหาการระบาดยังไม่ชัดเจน ทําให้ช่วงแรกที่ต้องตัดสินใจว่าจะแก้วิกฤติอย่างไรจึงใช้เวลานาน และเกิดขึ้นในทุกประเทศ

ในช่วงแรก หลายประเทศรวมถึงไทยประเมินความรุนแรงของโควิดตํ่าเกินไป ทําให้ผู้ทํานโยบายพูดถึงหรือให้ความสําคัญกับมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจเพราะมองแค่ผลกระทบที่จะมีต่อเศรษฐกิจ แต่ต่อมาชัดเจนว่าการแก้วิกฤติสาธารณสุขต้องมาก่อน เพราะเชื้อไวรัสโควิด-19 ระบาดได้เร็ว และถ้าไม่ควบคุมการระบาดก็สามารถสร้างความสูญเสียต่อชีวิตประชาชนได้มาก ทําให้การรักษาชีวิตต้องมาก่อน การแก้ปัญหาจึงต้องให้ความสําคัญสูงสุด ที่ หนึ่ง รักษาชีวิตคน คือ ผู้ป่วย รวมถึงหมอและพยาบาล สอง ออกมาตรการเพื่อลดและยุติการระบาด เพราะถ้าการระบาดควบคุมไม่ได้ คนตายเยอะ ความเสียหายต่อเศรษฐกิจก็จะมาก เพราะคนก็คือเศรษฐกิจ สาม เยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบจากมาตรการลดการระบาด และช่วยเหลือบริษัทที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤติเพื่อให้ระบบเศรษฐกิจสามารถกลับมาทํางานได้ปกติเมื่อการระบาดยุติลง

นี่คือ game plan หรือแนวทางแก้ไขปัญหาที่ทุกประเทศส่วนใหญ่ใช้ขณะนี้รวมถึงประเทศไทย ภายใต้ความหวังว่า การระบาดของโควิดจะเป็นช็อกหรือ disruption ชั่วคราว มีเริ่มก็มีจบ ซึ่งอาจใช้เวลา 6 เดือนหรือมากกว่า ดังนั้นนโยบายทั้งด้านสาธารณสุขและด้านเศรษฐกิจต้องมุ่งไปที่การทําให้การระบาดจบเร็วและสร้างความสูญเสียต่อชีวิตและเศรษฐกิจน้อยที่สุด เพื่อให้ระบบเศรษฐกิจสามารถกลับมาทํางานได้เป็นปกติเมื่อการระบาดจบลง นี่คือแนวทางแก้ไขที่ต้องตัดสินในช่วงแรกที่วิกฤติเกิดขึ้น ซึ่งบางประเทศทําได้เร็ว บางประเทศทําได้ช้า และบางประเทศตัดสินใจช้ามากเพราะไม่เข้าใจปัญหา และหรือไม่ยอมรับความเสียหายทางเศรษฐกิจที่ต้องเกิดขึ้น

ช่วงที่สอง คือ ช่วงการแก้ไขปัญหาตามแนวทางที่กําหนดไว้ โดยการออกมาตรการต่างๆ เพื่อหยุดการระบาดและประคองเศรษฐกิจไม่ให้ทรุดตํ่าลงมาก เพื่อให้ระบบเศรษฐกิจสามารถกลับมาทํางานได้เมื่อการระบาดจบลง ในช่วงสองนี้มีนโยบายสําคัญอยู่ 5 เรื่องที่รัฐบาลต้องตัดสินใจ

หนึ่ง รัฐบาลจะทุ่มทรัพยากรด้านสาธารณสุขอย่างไรที่จะยับยั้งการแพร่ระบาดและรักษาผู้ที่เจ็บป่วย และทําให้ระบบสาธารณสุขของประเทศมีความพร้อมเต็มที่ที่จะรองรับกับปัญหา ไม่ว่าจะเป็นเรื่องแพทย์ พยาบาล สถานพยาบาล อุปกรณ์ ยา หน้ากาก เจลล้างมือ ชุดปฏิบัติการของหมอและพยาบาล เตียง เครื่องช่วยหายใจ และ เวชภัณฑ์ต่างๆ ทั้งในโรงพยาบาลภาครัฐและเอกชน รวมทั้งดูแลความปลอดภัยของแพทย์และพยาบาล ทั้งหมดต้องพร้อมเกินร้อยเพื่อให้ประชาชนมั่นใจว่าใครที่ป่วยจะได้รับการดูแลไม่ว่ารวยหรือจน ความพร้อมจะทําให้แพทย์และพยาบาลสามารถทํางานได้อย่างเต็มความสามารถ ไม่มีความขาดแคลนทางการแพทย์ซึ่งมักเป็นข้อต่ออ่อนสุดในห่วงโซ่การต่อสู้กับโรคระบาด

สอง รัฐบาลจะออกมาตรการเพื่อลดการระบาดอย่างไรที่จะทันเหตุการณ์ เหมาะสมกับสถานการณ์ และไม่เป็นภาระต่อเศรษฐกิจจนเกินเหตุ รวมถึงจะผ่อนปรนมาตรการเหล่านี้อย่างไรเมื่อสถานการณ์ดูดีขึ้น ซึ่งเป็นเรื่องที่ละเอียดอ่อน เพราะความเข้มข้นของมาตรการป้องกันการระบาดมีหลากหลาย เช่น การปิดประเทศ ปิดเมือง กักตัวผู้ติดเชื้อหรือสงสัยติดเชื้อ ให้ประชาชนอยู่บ้าน ปิดสถานบริการ สถานศึกษา ร้านอาหาร การชุมนุม ห้ามเดินทาง นอกจากนี้ความไม่แน่นอนเกี่ยวกับการระบาดของไวรัสตัวนี้ก็มีสูง ทําให้ในทางสาธารณสุขจึงประมาทไม่ได้ หลักคิดหนี่งที่สําคัญในการตัดสินใจในภาวะที่ความไม่แน่นอนมีสูงคือ ทํามากไว้ก่อนดีกว่าทําน้อย เพื่อลดความเสี่ยงต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้น เราจึงเห็นบางประเทศถึงกับปิดเมือง ปิดประเทศ แต่จากการที่มาตรการเหล่านี้กระทบชีวิตความเป็นอยู่ รายได้ของประชาชนและธุรกิจ ทุกมาตรการจึงต้องมีเหตุผลสนับสนุน เพื่อให้ประชาชนเข้าใจและให้ความร่วมมือ รวมถึงรัฐต้องมีมาตรการบรรเทาผู้ที่ได้รับผลกระทบจากมาตรการลดการระบาดเพื่อให้ประชาชนและภาคธุรกิจร่วมมือ

สาม การเยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบจากมาตรการของรัฐซึ่งจําเป็นมาก เพราะถ้าไม่มีหรือทําได้ไม่ดี ทําไม่ทั่วถึง หรือถูกมองว่าไม่เป็นธรรม ความร่วมมือของประชาชนและภาคธุรกิจกับมาตรการลดการระบาดก็จะมีน้อย ไม่เต็มที่ ทําให้มาตรการลดการระบาดไม่ประสบความสําเร็จ การระบาดยืดเยื้อ ส่งผลต่อเนื่องต่อระบบการแพทย์และเศรษฐกิจ ในเรื่องนี้หลักคิดควรคล้ายกัน คือ ทํามากไว้ก่อนดีกว่าทําน้อย เพื่อให้มีโอกาสที่การระบาดจะสามารถลดลงได้เร็ว

ในกรณีของเรา จํานวนผู้ขอรับความช่วยเหลือเดือนละ 5000 บาทที่ลงทะเบียนมีมากกว่า 20 ล้านคน เทียบเท่ากับร้อยละ 75 ของกําลังแรงงานทั้งหมดที่ประเทศมี ไม่รวมแรงงานในภาคเกษตรและระบบราชการ แสดงชัดเจนว่าแรงงานของประเทศส่วนใหญ่ไม่มีเงินออม และช่วยเหลือตัวเองไม่ได้ถ้าไม่มีรายได้จากการทํางาน ที่สําคัญเรายังมีคนจนที่ขึ้นทะเบียนกับทางการอีก 14.5 ล้านคน ที่บางส่วนอาจนับซํ้ากับ 20 ล้านคนที่กําลังต้องการความช่วยเหลือ ประเด็นคือ ตัวเลขเหล่านี้ชี้ชัดว่าปัญหาความเหลื่อมลํ้าในประเทศเรารุนแรง และคนที่มีรายได้น้อยหรือจนจะถูกกระทบมากสุดในวิกฤติคราวนี้ในแง่ชีวิตความเป็นอยู่ และรัฐเป็นความหวังเดียวของพวกเขาที่จะช่วยเหลือเขาได้ นี่คือความสําคัญของมาตรการเยียวยา ดังนั้นเงินช่วยเหลือควรออกเร็วเพื่อบรรเทาความเดือดร้อน และควรทํามากไว้ก่อน ดีกว่าระมัดระวังจนล่าช้าเกินเหตุจากการตรวจสอบรายชื่อ

สี่ ให้ความช่วยเหลือบริษัทที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤติเพื่อให้ระบบการผลิตของประเทศสามารถเดินต่อได้หลังการระบาดจบลง อันนี้จําเป็นมาก เพราะถ้าบริษัทธุรกิจเสียหาย ต้องหยุดหรือปิดกิจการ การฟื้นตัวของเศรษฐกิจก็จะช้า ที่สําคัญถ้าบริษัทต้องปิดกิจการ คนตกงานก็จะมาก วิกฤติคราวนี้เป็นวิกฤติด้านอุปทาน คือ การระบาดทําให้การผลิตหยุดชะงัก ทั้งจากแรงงานที่เจ็บป่วย ห่วงโซ่การผลิตที่หยุดชะงัก และผลกระทบของมาตรการลดการระบาดของภาครัฐ

นอกจากนี้ประชาชนก็หยุดใช้จ่าย การส่งออกและท่องเที่ยวหดตัว ทําให้ด้านอุปสงค์ก็มีปัญหา ผลคือจะมีธุรกิจจํานวนมากที่ต้องการความช่วยเหลือจากภาครัฐเพื่อไม่ให้ล้มละลาย ทําให้รัฐบาลต้องมีหลักการที่จะใช้เงินช่วยเหลือบริษัทเหล่านี้ เพื่อให้เศรษฐกิจสามารถเดินต่อได้ และให้การช่วยเหลือเป็นธรรมกับคนส่วนอื่นๆ ในสังคม

ในเรื่องนี้ รัฐต้องให้ความช่วยเหลือเป็นการทั่วไปแก่ทุกบริษัทที่ประสบปัญหา โดยบรรเทาภาระค่าใช้จ่ายต่างๆ ของบริษัทเป็นการชั่วคราว เช่น ค่านํ้าค่าไฟ เลื่อนหรือลดการชําระภาษี ให้สถาบันการเงินผ่อนปรนเรื่องการชําระหนี้ เช่น พักชําระหนี้ หรือปรับโครงสร้างหนี้เพื่อให้บริษัทปรับตัวให้ได้กับสถานการณ์ที่แย่ลง และไม่ต้องปลดคนงานในช่วงการแพร่ระบาด แต่ในกรณีที่บริษัทมีฐานะแย่และต้องการความช่วยเหลือมากกว่ากรณีทั่วไป รัฐต้องวางหลักเกณฑ์ชัดเจนว่าจะช่วยเหลือบริษัทเหล่านี้อย่างไรเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมกับการใช้ทรัพยากรของประเทศ ซึ่งเงื่อนไขหนึ่งที่น่าจะใช้ได้คือ รัฐบาลจะช่วยเฉพาะบริษัทที่เข้ามาช่วยรัฐบาลแก้ไขปัญหาในช่วงวิกฤติเท่านั้น เป็นการช่วยเหลือแบบมีเงื่อนไข คือ conditional assistance เงื่อนไขนี้จะทําให้การช่วยเหลือของรัฐบาลมีเหตุมีผล เพราะตอบแทนสิ่งที่บริษัทได้ช่วยเหลือสังคมในยามวิกฤติ เช่น ไม่เลิกจ้างพนักงาน ปรับไลน์การผลิต โดยใช้กําลังการผลิตที่ผลิตสินค้าที่ขาดแคลนแทน เช่น สินค้าการแพทย์ โรงแรม ที่ปรับรูปแบบธุรกิจมาเป็นสถานพักฟื้นผู้ป่วยหรือกักตัวผู้ที่อาจติดเชื้อ

ซึ่งขณะนี้มีโรงแรมกว่า 130 แห่งสมัครใจเข้าร่วมทําภารกิจนี้ หรือสายการบินที่ยังเปิดให้บริการและปรับรูปแบบธุรกิจมาเป็นการขนส่งเวชภัณฑ์ อุปกรณ์ และบุคลากรด้านการแพทย์ไปยังโรงพยาบาลต่างๆ ทั่วประเทศ หรือขนย้ายคนไทยที่ติดค้างอยู่ต่างประเทศกลับไทยตามการร้องขอของรัฐบาล หรือบริษัทก่อสร้างที่ช่วยรัฐสร้างโรงพยาบาลสนามชั่วคราว สร้างห้องคัดกรองผู้ป่วยที่ปลอดภัยต่อหมอและพยาบาล บริจาคสิ่งของช่วยหมอพยาบาลและประชาชน อย่างนี้เป็นต้น ซึ่งภาคเอกชนหลายแห่งขณะนี้ได้เริ่มปรับตัวแล้วเพื่อช่วยสังคม เพราะถ้าหลักเช่นนี้ไม่มี การช่วยเหลือจะสะเปะสะปะ ไม่มีเหตุมีผล และจะถูกแทรกแซงโดยการเมือง

ห้า คือ การรักษาเสถียรภาพของระบบการเงิน เพื่อให้ระบบการเงินของประเทศสามารถสนับสนุนภาคเศรษฐกิจจริงได้ในช่วงการระบาด และเพื่อให้ระบบเศรษฐกิจของประเทศสามารถทํางานต่อได้ และฟื้นตัวได้ รวมถึงป้องกันไม่ให้วิกฤติด้านสาธารณสุขและเศรษฐกิจกลายเป็นวิกฤติด้านการเงิน หน้าที่ในเรื่องนี้จึงเป็นของกระทรวงคลังและธนาคารแห่งประเทศไทย ที่ต้องดูแลให้ระบบเศรษฐกิจมีสภาพคล่องเพียงพอ ทั้งเงินบาทและเงินตราต่างประเทศ รวมทั้งภาคธุรกิจ โดยเฉพาะเอสเอ็มอี สามารถปรับตัวได้กับภาวะเศรษฐกิจที่แย่ลง ที่สําคัญสถาบันการเงินมีความเข้มแข็งที่จะช่วยเหลือภาคธุรกิจและไม่สร้างความเสี่ยงให้กับระบบการเงินของประเทศ

นี่คือ 5 มาตรการที่รัฐบาลจะต้องตัดสินใจในช่วงสองของวิกฤติ ซึ่งหมายถึงการรักษาระบบสาธารณสุข รักษาระบบการผลิตและแรงงาน และรักษาระบบการเงินของประเทศให้สามารถทํางานได้ต่อไป เพื่อให้ประเทศสามารถก้าวข้ามวิกฤติไปได้ มาตรการเหล่านี้จะใช้ทรัพยากรของประเทศมาก ทําให้ภาครัฐจําเป็นต้องกู้เงิน ประเทศเราก็เช่นกัน ดังนั้นรัฐบาลต้องมีความชัดเจนว่าเงินที่กู้มาจะเอาไปทําอะไร จําเป็นแค่ไหนต่อการแก้ปัญหาในยามฉุกเฉิน ต้องมีเหตุมีผล ทําให้การใช้จ่ายเป็นธรรมต่อคนในสังคมและตรวจสอบได้ เพราะเงินกู้ เช่น 1.9 ล้านล้านบาท คือการสร้างหนี้ให้กับประเทศ เป็นวงเงินมหาศาลที่ประเทศจะกู้ได้ครั้งเดียวและใช้ได้ครั้งเดียว แต่จะเป็นภาระหนี้ให้ประชาชนและคนรุ่นลูกรุ่นหลานที่ต้องชําระคืนไปอีกนาน

ช่วงสาม คือ ช่วงการฟื้นตัวเมื่อทุกอย่างกลับเป็นปกติ เศรษฐกิจมีการเติบโต แต่จะเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อการดําเนินมาตรการในช่วงสองประสบความสําเร็จ สามารถลดการระบาดได้ ปกป้องระบบการผลิตของประเทศให้กลับมาทํางานได้ และประเทศเข้าสู่การฟื้นตัว ซึ่งจะยังอีกนาน เพราะช่วงสองอาจใช้เวลานานเนื่องจากการระบาดอาจกลับมาใหม่เป็นรอบๆ ในทางทฤษฎี ช่วงสองจะจบอย่างเด็ดขาดก็ต่อเมื่อโรคนี้มียารักษาและหรือมีวัคซีนป้องกัน ซึ่งจะใช้เวลานานเท่าไรก็ยังไม่ชัดเจน ทุกประเทศขณะนี้รวมถึงไทยกําลังอยู่ในช่วงสอง และประเทศที่อยู่แถวหน้าสุดของช่วงสองคือจีน เห็นได้ว่าการต่อสู้กับวิกฤติคราวนี้คือการเดินทางไกล ที่การก้าวข้ามวิกฤติจะมาจากความอดทนและความร่วมมือของคนในประเทศอย่างเดียว เป็นบททดสอบความเข้มแข็งและความเป็นสังคมของประเทศอย่างแท้จริง.

ดร.บัณฑิต นิจถาวร
ประธานมูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล
[email protected]