ดร.ณัฏฐ์ ฟันธงฝันค้าง! รธน.ใหม่เจอด่านหิน สว.คว่ำเรือธงกลางทะเลการเมือง

นักกฎหมายมหาชนชี้ชัด แม้ปลดล็อกกฎหมายประชามติใช้เสียงชั้นเดียว แต่การผลักดันรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ยังติด “กับดัก ม.256” ต้องฝ่าเสียง สว.อย่างน้อย 67 คน แถมต้องทำประชามติถึง 3 ครั้ง โอกาสสำเร็จจึงยากยิ่งกว่าเข็นครกขึ้นภูเขา ท่ามกลางเกมการเมืองชิงยุบสภา-แก้รัฐธรรมนูญ กลางภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ

21 กรกฎาคม 2568 – สืบเนื่องจากกรณีที่สภาผู้แทนราษฎรลงมติ “ยืนยัน” ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. หลังจากที่ร่างดังกล่าวถูกวุฒิสภายับยั้งไว้ครบกำหนด 180 วัน ตามมาตรา 137 (3) ของรัฐธรรมนูญ 2560 อันเนื่องมาจากความเห็นที่ไม่ตรงกันระหว่างสองสภา โดยมีนายพริษฐ์ วัชรสินธุ สส.พรรคประชาชน และนายจาตุรนต์ ฉายแสง สส.พรรคเพื่อไทย เป็นผู้เสนอญัตติ ซึ่งสุดท้ายสภาผู้แทนราษฎรมีมติเห็นชอบให้ยืนยันร่างเดิม โดยแก้ไขให้การออกเสียงประชามติเปลี่ยนจากระบบ “เสียงข้างมากสองชั้น” (Double Majority) มาเป็น “ระบบชั้นเดียว” ใช้เสียงข้างมากธรรมดา (Simple Majority) ด้วยคะแนนเสียง 375 เสียง งดออกเสียง 80 เสียง และไม่ลงคะแนน 1 เสียง ก่อนเข้าสู่ขั้นตอนการประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป

ล่าสุด “ดร.ณัฏฐ์” หรือ “ดร.ณัฐวุฒิ วงศ์เนียม” นักกฎหมายมหาชน ได้เผยแพร่ความเห็นเพื่อประโยชน์สาธารณะว่า พรบ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติที่สภาแก้ไขในมาตรา 13 เป็นการปลดล็อก หลักเกณฑ์ในการจัดทำประชามติในรูปแบบใหม่ จากเดิมที่ใช้ระบบเสียงข้างมากสองชั้น(Double Majority) มาเป็นระบบชั้นเดียว โดยใช้เสียงข้างมากธรรมดา (Simple Majority)

ตนเห็นว่า อาจเป็นผลดีต่อ กกต.ในการจัดทำประชามติ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 วรรคหนึ่ง(1) ในการออกเสียงประชามติต่อการแก้รัฐธรรมหรือหรือฉบับร่างใหม่ เพราะรูปแบบเดิม ในการจัดทำประชามติในแต่ละครั้ง โอกาสผ่านยาก เพราะผู้ออกเสียงต้องออกมาใช้สิทธิ์ในการออกเสียงเกินกึ่งหนึ่งและมีเสียงข้างมาก

แต่ในการแก้ไขรูปแบบใหม่ ใช้เสียงเสียงใหญ่หรือเสียงข้างมากธรรมดา ทำให้ผ่านประชามติง่ายกว่า

แต่การออกเสียงประชามติของประชาชนและการจัดทำประชามติของ กกต.ต่อรัฐธรรมนูญ เป็นไปหลักส่วนได้เสีย หลักได้สัดส่วน และหลักการมีส่วนร่วมของประชาชน ในการออกแบบกติการ่วมกัน อันเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ สาระสำคัญเป็นการคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ คุ้มครองสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชน และความเสมอภาค รวมถึงการออกแบบสถาบันทางการเมืองระบบรัฐสภาในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

ที่ผ่านมา การออกเสียงประชามติของประชาชน และการจัดทำประชามติของ กกต. มีเพียง 2 ครั้ง ที่ภาคประชาชนมีส่วนร่วมในการสถาปนาอำนาจตามรัฐธรรมนูญ ได้แก่ รัฐธรรมนูญ ฉบับ 2550 และรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2560 การออกเสียงประชามติ เป็นประชาธิปไตยทางตรงของประชาชนในกำหนดทิศทางของประเทศ

แต่การผลักดัน การออกแบบ “รัฐธรรมนูญฉบับใหม่” ตามแนวคิดและนโยบายหาเสียงไว้ของพรรคเพื่อไทยและพรรคประชาชน โดยใช้โมเดล รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน หรือ รธน.2540 หรือไม่ก็ตาม โดยทั้งสองพรรคการเมือง ใช้เป็นนโยบายในการรณรงค์หาเสียงที่ผ่านมา ยังต้องเจออุปสรรคกับดักทางกฎหมาย ทำให้เรือธงที่ตั้งเป้าประสงค์ผลักดันในนโยบาย ไปไม่ถึงเป้าหมายที่กำหนดไว้เพราะมีหลายตัวแปร

แต่เทคนิคการปั่นกระแสหล่อน้ำเลี้ยง ให้ใจฟูๆของผู้สนับสนุนของแต่ละพรรค ไม่ต่างจากนโยบายดิจิทัลวอลเล็ตหรือ นโยบายกาสิโน ต่อร่างกฎหมาย พรบ.สถานบันเทิงครบวงจรฯ หรือเอ็นเตอร์เทนเมนต์คอมเพล็กฯ ที่ล้มไม่เป็นท่า

เหตุที่เป็นเช่นนี้ ศาลรัฐธรรมนูญเคยวินิจฉัยว่า “ไม่มีบทบัญญัติให้รัฐสภาให้แก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ” หากจะแก้ทั้งฉบับได้ มีเงื่อนไขบังคับก่อน ต้องให้ประชาชนออกเสียงประชามติและจัดทำประชามติก่อนและหลัง

ช่องทางแก้เกมฝ่ายการเมือง โดยใช้วิธีแก้ไขมาตรา 256(8) และเพิ่มเติมหมวด 15/1 เพื่อออกแบบ สสร.เพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

แต่กับดักข้อกฎหมาย ที่ปล่อยให้พรรคเพื่อไทยและพรรคประชาชน ฝันค้างกลางวัน เพราะ “กับดัก” เงื่อนไขกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมในมาตรา 256 โดยรัฐธรรมนูญได้บัญญัติถึงวิธีการ ขั้นตอน เงื่อนไขในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยกำหนดเงื่อนไข การแก้รัฐธรรมนูญ ต้องเป็นการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ตามมาตรา 156(15)

แตกต่างจาก แก้ไขกฎหมายในชั้นพระราชบัญญัติ จะแก้ง่ายกว่า

พูดภาษาชาวบ้าน แก้รัฐธรรมนูญ จะต้องมีองค์ประชุม ทั้ง สส.และ สว. โดย สส.จะแอบทำฝ่ายเดียวไม่ได้  

ตรงนี้ เป็นกลไกรัฐธรรมนูญที่ได้บัญญัติบัญญัติถึงวิธีการ ขั้นตอน เงื่อนไขในการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้  

จุดฝันค้างกลางวัน ในแง่กฎหมาย มี 2 ส่วน โดยรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ซ่อนเงื่อนไขในการแก้ไขยาก โดยบัญญัติถึงในการแก้ไขวาระที่หนึ่ง มาตรา 256(3) และในวาระที่สาม ขั้นตอนสุดท้าย มาตรา 256(6) จะต้ององค์ประกอบกฎหมาย มี “ สมาชิกวุฒิสภา” เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าจำนวนหนึ่งในสาม ของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของวุฒิสภา  ปัจจุบันหนึ่งในสาม คือ จำนวนไม่น้อยกว่า  67 คน

ถามว่า ทั้งพรรคเพื่อไทยและพรรคประชาชน จะหาเสียง สว.ที่จะสนับสนุนการแก้รัฐธรรมนูญมาจากไหน เพราะในสภาสูง คุมเกมด้วย สว.กลุ่มสีน้ำเงิน เป็นส่วนใหญ่

หากนับจำนวน สว.กลุ่มสีขาว และสว.กลุ่มพันธ์ใหม่ ให้ยกสองมือพร้อมกัน ก็ยังไม่ครบ 67 เสียง

ฝันค้างอีกจุดหนึ่ง คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ลงวันที่ 11 มีนาคม 2564 วินิจฉัยว่า รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ โดยต้องให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่า ประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่  และเมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว ต้องให้ประชาชนลงประชามติเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง 

อธิบายได้ว่า ในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จะต้องให้ประชาชนออกเสียงประชามติและ กกต.จะต้องจัดทำประชามมติ ทั้งก่อนร่างและหลังร่างรัฐธรรมนูญ

จะเห็นได้ จากบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ กำหนดเงื่อนไข กรณีร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม หากเป็นการแก้ไข 3 เรื่อง ได้แก่ (1)หมวด 1 บททั่วไป (2)หมวด 2 พระมหากษัตริย์ และ(3) หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญบัญญัติเด็ดขาด ก่อนนำร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมฯ ขึ้นทูลเกล้าฯ ต้องจัดให้มีการจัดทำประชามติก่อน ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 256(8)

อธิบายได้ว่า 3 เรื่องที่กำหนดไว้แก้รัฐธรรมนูญ เพื่อป้องกันการเปลี่ยนแปลงรูปแบบรัฐ และระบอบการปกครองฯ โดยบัญญัติให้สอดคล้องกับข้อห้ามในรัฐธรรมนูญมาตรา 255

ในชั้น แก้ไขรัฐธรรมนูญ ประชาชนไปใช้สิทธิออกเสียงและ กกต.จัดทำประชามติหนึ่งครั้งก่อนว่า ประชาชนจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบในประเด็นที่รัฐสภาแก้ไข

เมื่อประชาชนเห็นชอบกับประเด็นทีได้แก้ไข ในชั้นที่สอง เมื่อ รัฐธรรมนูญที่แก้ไขในหมวด 15/1 ให้มี สสร.ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่  จะต้องปฏิบัติตามวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 คือ จัดทำประชามติ อีก 2 ครั้ง ซึ่งต้องให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อน เหตุที่เป็นเช่นนี้ อำนาจอธิปไตยเป็นของราษฎรทั้งหลาย ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 3 วรรคหนึ่ง และคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญเสร็จเด็ดขาด มีผลผูกพันทุกองค์กร ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 211 วรรคสี่

กรณีประชาชนใช้สิทธิออกเสียงประชามติ และ กกต.จัดทำประชามติ  สำหรับการออกแบบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จะต้องจัดทำประชามติก่อนและหลัง รวมเป็นสองครั้ง

รวมทั้งฉบับร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 (7) (8) รวมเป็นการจัดทำประชามติ 3 ครั้ง

กับดักทางกฎหมายและคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ส่งผลให้ กกต.ต้องจัดทำประชามติ  ถึง 3 ครั้ง จึงเป็นที่มาและรากฐาน แก้ไข พรบ.ประชามติ มาตรา 13 โดยเปลี่ยนเป็นระบบชั้นเดียว โดยใช้เสียงข้างมากธรรมดา

หากพิจารณาในแง่ อายุของสภาผู้แทนราษฎรมีกำหนดคราวละ 4 ปี นับแต่วันเลือกตั้ง ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 99 กรอบเวลาในปัจจุบัน ที่เหลืออยู่จะครบกำหนดในวันที่ 14 พฤษภาคม 2570 ระยะเวลาเหลืออยู่ปีกว่า ประกอบกับมีความผันแปรของฝ่ายการเมืองในค่อนข้างสูง ไม่ว่าจะเป็นกรณีศาลรัฐธรรมสั่งให้นางสาวแพทองธารฯนายกรัฐมนตรีหยุดปฏิบัติหน้าที่เพราะขาดคุณสมบัติความเป็นนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 160(4)(5) ปมคลิปเสียง ไม่รู้ว่าคำตัดสิน ผลจะออกมาบวกหรือลบ

แต่ในแง่มิติฝ่ายบริหารการปรับ ครม.ล่าสุด ให้ประชาชนจับข้อสังเกต อากัปกิริยาทางการเมือง แกนนำรัฐบาลพรรคเพื่อไทย ยึดกระทรวงมหาดไทย ไปบริหารเองเพื่อชิงความได้เปรียบในการเลือกตั้งสมัยหน้า อธิบายได้แง่การเมืองได้ว่า การยึดกระทรวงอำนาจเข้ามาบริหารเอง เป็นนับถอยหลังสู่การยุบสภา คืนอำนาจให้แก่ประชาชน อีกแง่มุมหนึ่ง เป็นการสร้างคะแนนนิยมให้แก่พรรคเพื่อไทย เพราะหากชิงยุบสภาในช่วงนี้ พรรคประชาชนฝ่ายค้าน จะได้เปรียบ เพราะมีคะแนนนิยมมากกว่า 

แม้นายทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี ผู้เป็นบิดาของนางสาวแพทองธาร ฯนายกรัฐมนตรี พยายามออกอีเวนต์หลายรายการ ปลุกใจแก้ปัญหาเศรษฐกิจ แต่เป็นเพียงแค่น้ำลายและแผ่นเสียงตกร่อง ไม่ก่อให้เกิดผลในทางปฏิบัติ

หากพิจารณาดู กับดักข้อกฎหมาย ในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 จุดตัดถึงฝั่งฝันแก้รัฐธรรมนูญได้หรือไม่

อยู่ที่ “เกมสภาสูง”เสียงหนึ่งในสาม “วาระที่หนึ่ง”และ“วาระที่สาม” เป็นหลัก แม้พรรคฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้าน มีใจตรงกันในการออกแบบรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนก็ตาม

รัฐธรรมนูญฉบับแก้ยาก กำหนดในการประชุมร่วมของรัฐสภา รัฐธรรมนูญมาตรา 256 เจอด่านหิน การตีรวนของกลุ่มสว.สีน้ำเงิน ในวาระที่หนึ่ง มาตรา 256(3) โอกาสที่จะผ่านค่อนข้างยาก เพราะพรรคภูมิใจไทย เป็นนกรู้ ว่า เป็นการเอาเปรียบในสนามการเลือกตั้งสมัยหน้าและเป็นการสร้างคะแนนนิยมของพรรคเพื่อไทย และพรรคประชาชน กระบวนการชูธง “ออกแบบรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” เป็นได้แค่วาดฝัน ฝันค้างกลางวันตามนโยบายที่หาเสียงไว้ เรือธงรัฐนาวาสีแดงในนโยบายเจอคลื่นสีน้ำเงินคว่ำกลางทะเล โอกาสรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จึงเกิดขึ้นยากกว่าเข็นครกขึ้นภูเขา ในภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ รัฐบาลควรแก้ไขปัญหาปากท้องประชาชน แก้ไขปัญหาพืชผลการเกษตรที่ตกต่ำ ประชาชนจับต้องได้ จะเป็นผลดีต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวมมากกว่า.