การรับฟังความคิดเห็นและวิเคราะห์ผลกระทบก่อนการออกกฎ

โดยธรรมชาติแล้ว “กฎหมาย” (ในที่นี้หมายถึง กฎหมายระดับพระราชบัญญัติ หรือกฎหมายแม่บท อาทิ พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด ประมวลกฎหมาย) ไม่สามารถกำหนดรายละเอียดของทุกเรื่องได้ทำได้แต่เพียงกำหนดหลักการและสาระสำคัญไว้เท่านั้น ส่วนการกำหนดรายละเอียดของหลักการนั้นกฎหมายจะมอบให้เป็นหน้าที่ของ “กฎ” (หมายถึง กฎหมายลำดับรอง หรือกฎหมายลูกบท อาทิ กฎกระทรวง ประกาศ ระเบียบ ข้อบังคับข้อกำหนด) แต่กระบวนการออกกฎของไทยที่ผ่านมามุ่งเน้นที่ความต้องการของภาครัฐ ความสะดวกของเจ้าหน้าที่ และการควบคุมกำกับประชาชนเป็นหลัก จนละเลยการรับฟังเสียงของประชาชน รวมทั้งการชั่งน้ำหนักระหว่างประโยชน์ของรัฐกับต้นทุนและภาระที่แต่ละข้อกำหนดจะก่อให้เกิดแก่ประชาชน

คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เล็งเห็นถึงความจำเป็นที่จะต้องแก้ไขปัญหาดังกล่าว จึงได้จัดทำร่างอนุบัญญัติตามพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 จำนวน 3 ฉบับ เพื่อกำหนดให้หน่วยงานของรัฐรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องและวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎ (กฎหมายลำดับรอง) อย่างรอบด้านและเป็นระบบก่อนการออกกฎที่ก่อภาระแก่ประชาชน รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นแก่ประชาชน และนำผลนั้นมาประกอบการพิจารณาในกระบวนการออกกฎทุกขั้นตอนเช่นเดียวกับกฎหมาย  ทั้งนี้ ตามหลักการของมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช 2560)  ซึ่งต่อมา คณะรัฐมนตรีก็ได้มีมติเห็นชอบร่างอนุบัญญัติทั้งสามฉบับดังกล่าวตามที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอ ก่อนที่จะประกาศใช้บังคับในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 11 เมษายน 2565 ที่ผ่านมา โดยอนุบัญญัติทั้งสามฉบับดังกล่าว ได้แก่ กฎกระทรวงกำหนดร่างกฎที่ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นและวิเคราะห์ผลกระทบ พ.ศ. 2565 แนวทางการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2565 และประกาศคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย เรื่อง การดำเนินการอื่นของระบบกลาง พ.ศ. 2565 มีสาระสำคัญสรุปได้ดังนี้

(1) ร่างกฎที่ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นและวิเคราะห์ผลกระทบ (การทำ Regulatory Impact Assessment หรือ RIA) ได้แก่ 1.1) ร่างกฎที่กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ หรือเงื่อนไขเกี่ยวกับการขออนุญาตขออนุมัติ ขอความเห็นชอบ จดทะเบียน ขึ้นทะเบียน แจ้ง ขอประทานบัตร หรือขออาชญาบัตร และ 1.2) ร่างกฎที่กำหนดให้ประชาชนต้องปฏิบัติอย่างใดอย่างหนึ่งในการประกอบอาชีพหรือดำรงชีวิต หรือในการติดต่อกับหน่วยงานของรัฐ หรือยื่นเอกสารใด ๆ ให้หน่วยงานของรัฐ กล่าวโดยสรุปก็คือ ร่างกฎที่ก่อภาระแก่ประชาชนนั่นเอง  ทั้งนี้ ยกเว้นสำหรับร่างกฎที่เกี่ยวกับความมั่นคงหรือความปลอดภัยของประเทศ ร่างกฎที่จำเป็นต้องตราขึ้นโดยรีบด่วนเพื่อประโยชน์สำคัญของประเทศ ร่างกฎที่มิได้ใช้บังคับเป็นการทั่วไปกับประชาชน หรือร่างกฎอื่นใดที่ไม่มีผลกระทบต่อประชาชน ตัวอย่างเช่น ร่างกฎที่กำหนดเกี่ยวกับเครื่องแบบเจ้าหน้าที่หรือแบบบัตรประจำตัวพนักงานเจ้าหน้าที่ ร่างกฎเกี่ยวกับการแบ่งส่วนราชการหรือจัดโครงสร้างหน่วยงานของรัฐ เป็นต้น

(2) การวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎ ให้ดำเนินการตาม “แนวทางการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย” โดยอนุโลม รวมทั้งใช้แบบรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย (แบบรายงาน RIA) แนบท้ายแนวทางดังกล่าวโดยอนุโลมด้วยเช่นกัน  ทั้งนี้ ในกรณีที่การออกกฎไม่ต้องเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาให้ความเห็นชอบ ให้ผู้ซึ่งมีอำนาจลงนามในกฎนั้นมีหน้าที่ตรวจสอบความถูกต้องครบถ้วนของรายงาน RIA ที่เสนอมาพร้อมร่างกฎนั้นแทนสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี  นอกจากนั้น การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องก็สามารถนำหลักเกณฑ์ วิธีการ แนวทาง รวมทั้งคำแนะนำสำหรับกรณีการจัดทำร่างกฎหมายมาใช้โดยอนุโลมได้ด้วยเช่นกัน

(3) ในการดำเนินการรับฟังความคิดเห็นเพื่อประกอบการจัดทำร่างกฎ รวมทั้งการเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและรายงาน RIA ของร่างกฎ หน่วยงานควรดำเนินการผ่านระบบกลางทางกฎหมาย (law.go.th) เพื่อความสะดวกในการเข้าถึงของประชาชน และจะดำเนินการผ่านช่องทางอื่นเพิ่มเติมด้วยก็ได้ เช่น การรับฟังผ่านระบบเทคโนโลยีสารสนเทศของหน่วยงานนั้น การจัดประชุมหรือสัมมนารับฟังความคิดเห็น เป็นต้น

(4) โดยที่กฎกระทรวงกำหนดร่างกฎที่ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นและวิเคราะห์ผลกระทบ พ.ศ. 2565 จะมีผลใช้บังคับในวันที่ 8 ตุลาคม 2565  ดังนั้น การเสนอร่างกฎตั้งแต่วันที่ 8 ตุลาคม 2565
เป็นต้นไป หน่วยงานจะต้องเสนอสรุปผลการรับฟังความคิดเห็นและรายงาน RIA ไปพร้อมกับร่างกฎด้วย  อย่างไรก็ดี หน่วยงานของรัฐอาจเริ่มดำเนินการรับฟังความคิดเห็นหรือทำ RIA ของกฎก่อนถึงวันดังกล่าวก็ได้ เพื่อให้ทราบถึงแนวทางปฏิบัติและปัญหาอุปสรรคก่อนการปฏิบัติจริงตามที่กฎหมายกำหนด  ทั้งนี้ หากหน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ประสบปัญหาหรือมีข้อสงสัยเกี่ยวกับการรับฟังความคิดเห็นหรือการทำ RIA ประกอบการจัดทำร่างกฎ
สามารถติดต่อสอบถามมาได้ที่กองพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา อีเมล [email protected]

การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องและวิเคราะห์ผลกระทบก่อนการออกกฎ เป็นกระบวนการสำคัญที่จะช่วยถ่วงดุลให้หน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องได้ฉุกคิดและทบทวนถึงข้อกำหนด หลักเกณฑ์ และเงื่อนไขที่ตนจะกำหนดให้ประชาชนปฏิบัติ ว่ามีความจำเป็นอย่างแท้จริงหรือไม่ มีหนทางอื่นที่จะกระทบสิทธิของประชาชนน้อยกว่าหรือไม่ หน่วยงานและเจ้าหน้าที่จึงพึงปฏิบัติให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมายโดยประชาสัมพันธ์เผยแพร่การเปิดรับฟังความคิดเห็นถึงผู้เกี่ยวข้องหรือผู้ที่อาจได้รับผลกระทบให้ทั่วถึงและนำความคิดเห็นที่ได้รับมาประกอบการพิจารณาอย่างแท้จริง ในขณะที่ประชาชนและผู้ประกอบการก็พึงเข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาคุณภาพของกฎ ใช้สิทธิใช้เสียงของตนอย่างเต็มที่ อันจะเป็นการสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ยุทธศาสตร์ชาติ และแผนการปฏิรูปประเทศด้านต่าง ๆ ต่อไป