นักเศรษฐศาสตร์จุฬา แนะวิธีแก้ปัญหา 'ภาษีบาป' ไม่ใช่แค่ควร 'คงไว้' หรือ 'ยกเลิก'

6 ต.ค.2569- ศ. ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ โพสต์ข้อความถึงแนวทางการแก้ไขปัญหา การจัดสรรงบประมาณภาษีบาปว่า ขณะนี้กำลังมีข้อเสนอให้ยกเลิก ‘เงินบำรุง’ จากภาษีสุราและยาสูบ ที่จัดสรรให้ 4 หน่วยงาน คือ สสส. ไทยพีบีเอส กองทุนผู้สูงอายุ และกองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ แล้วให้กลับไปใช้งบประมาณรายปีแทน

พูดง่าย ๆ คือ จากเดิมที่มีเงินภาษีบางส่วนถูกกันไว้ให้โดยตรง ต่อไปหน่วยงานเหล่านี้อาจต้องกลับไปขอรับงบประมาณรายปีแทน

ในทางเศรษฐศาสตร์ การกันภาษีแบบนี้เรียกว่า earmarked tax หรือภาษีที่ถูกกำหนดไว้ล่วงหน้าว่าจะนำไปใช้กับเรื่องใดเรื่องหนึ่ง

เงินบำรุงทั้งสี่ก้อนรวมกันราว 1.4 หมื่นล้านบาทต่อปี หรือ 0.4% ของงบประมาณทั้งประเทศ แต่เป็นรายได้หลักของหน่วยงานเหล่านี้

ข้อถกเถียงตอนนี้มักถูกแบ่งเป็นสองฝั่ง

ฝั่งหนึ่งเห็นว่า เงินภาษีทุกบาทควรผ่านระบบงบประมาณ เพื่อให้ตรวจสอบและจัดลำดับความสำคัญได้

อีกฝั่งกังวลว่า หากยกเลิกเงินบำรุง หน่วยงานบางแห่งอาจเสียความเป็นอิสระ หรือทำงานระยะยาวได้ยากขึ้น

ผมคิดว่าทั้งสองฝั่งมีเหตุผลครับ อย่างไรก็ตามคำถามสำคัญไม่ใช่แค่ว่า ควร “คงไว้” หรือ “ยกเลิก” เงินบำรุง

แต่คือ เงินแต่ละก้อนถูกกันไว้เพื่ออะไร ภารกิจนั้นยังจำเป็นอยู่หรือไม่ คุ้มค่าหรือเปล่า และเรามีกติกาทบทวนมันอย่างไร

ในฐานะนักเศรษฐศาสตร์ ผมขอฝาก 3 ข้อสังเกตครับ

1) Earmark ไม่ใช่เรื่องผิดเสมอไป แต่ก็ไม่ควรอยู่ถาวร โดยไม่ถูกทบทวน

การกันเงินภาษีไว้ใช้เฉพาะเรื่องไม่ใช่เรื่องแปลกในระบบการคลังไทย

– ภาษีมูลค่าเพิ่มส่วนหนึ่งถูกจัดสรรให้ท้องถิ่น

– เงินสมทบประกันสังคมถูกส่งเข้ากองทุนเพื่อจ่ายสิทธิประโยชน์

– ผู้ประกอบกิจการวิทยุ โทรทัศน์ และโทรคมนาคม ต้องนำส่งเงินเข้ากองทุนวิจัยฯ ของ กสทช.

เงินบำรุงจากภาษีสุราและยาสูบจึงเป็นอีกรูปแบบหนึ่งของการกันรายได้รัฐไว้ใช้กับภารกิจเฉพาะ

ประเด็นสำคัญจึงไม่ใช่ว่า earmark ผิดหรือถูกโดยตัวมันเอง

แต่อยู่ที่ว่า เงินแต่ละก้อนมีเหตุผลรองรับเพียงพอหรือไม่

ด้านหนึ่ง การกันเงินไว้ล่วงหน้าอาจทำให้งบประมาณขาดความยืดหยุ่น และทำให้แรงกดดันในการทบทวนภารกิจลดลง เพราะเมื่อมีรายได้ประจำ หน่วยงานอาจไม่ต้องแข่งขันกับภารกิจอื่น ๆ ในกระบวนการงบประมาณรายปี

แต่อีกด้านหนึ่ง การกันเงินไว้เฉพาะเรื่องก็มีเหตุผล โดยเฉพาะกับงานระยะยาว เช่น การป้องกันโรค การสร้างเสริมสุขภาพ หรือสื่อสาธารณะที่ต้องมีความเป็นอิสระจากผู้มีอำนาจ

งานเหล่านี้อาจแพ้ในการต่อรองงบประมาณรายปี เพราะผลลัพธ์ไม่ได้เกิดทันที และไม่มีเสียงดังเท่ารายจ่ายที่เร่งด่วนกว่า

ดังนั้น คำถามจึงไม่ใช่เพียงว่าจะมี earmark หรือไม่

แต่คือกติกาที่มีอยู่เปิดให้ทบทวนความจำเป็น ขนาดวงเงิน และผลการดำเนินงานได้เพียงพอหรือไม่

2) ทั้งสี่กองทุนไม่เหมือนกัน จึงไม่ควรถูกตัดสินด้วยคำตอบเดียวกัน

ถ้ามองด้วยเกณฑ์พื้นฐาน คำถามสำคัญมีอย่างน้อย 3 ข้อ

หนึ่ง ภารกิจนั้นยังจำเป็นอยู่หรือไม่

สอง มีเหตุผลพอหรือไม่ที่จะต้องได้รับเงินต่อเนื่อง หรือได้รับการคุ้มครองจากการต่อรองงบประมาณรายปี

สาม เงินที่เก็บมามีความเชื่อมโยงกับงานที่นำไปใช้มากน้อยเพียงใด

เมื่อใช้เกณฑ์นี้ จะเห็นว่าเหตุผลรองรับการกันเงินให้แต่ละหน่วยงานอาจต่างกัน เช่น

สสส. มีความเชื่อมโยงค่อนข้างชัด เพราะเก็บจากสินค้าที่ทำลายสุขภาพ เพื่อนำไปสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ

ไทยพีบีเอสอาจไม่ได้มีความเชื่อมโยงโดยตรงกับผู้จ่ายภาษีบาป แต่มีเหตุผลเรื่องความเป็นอิสระจากผู้มีอำนาจที่ตนต้องตรวจสอบ

ดังนั้น การพิจารณาว่าควรคงหรือเปลี่ยนแหล่งเงิน จึงควรดูเหตุผลและความจำเป็นของแต่ละหน่วยงานเป็นรายกรณี

ภารกิจที่จำเป็น ไม่ได้แปลว่าต้องใช้เงินบำรุงเสมอไป

แต่การเปลี่ยนแหล่งเงิน ก็ไม่ได้แปลว่าภารกิจนั้นหมดความจำเป็นเช่นกัน

3) การย้ายกลับเข้าระบบงบประมาณ ไม่ได้แปลว่าวินัยจะดีขึ้นโดยอัตโนมัติ

เหตุผลสำคัญของการยกเลิก earmark คือ เงินภาษีควรถูกตรวจสอบ จัดลำดับความสำคัญ และประเมินความคุ้มค่า

เหตุผลนี้มีน้ำหนักครับ

แต่การย้ายเงินกลับเข้าระบบงบประมาณรายปี เป็นเพียงจุดเริ่มต้น ไม่ได้ทำให้การตรวจสอบหรือการประเมินความคุ้มค่าเกิดขึ้นเองโดยอัตโนมัติ

ถ้าไม่มีการประเมินผลลัพธ์ ไม่มีการทบทวนภารกิจเป็นระยะ และไม่มีข้อมูลให้ประชาชนเห็นว่าเงินแต่ละบาทสร้างผลอะไร

เราก็อาจแค่เปลี่ยนช่องทางการได้งบประมาณ แต่ยังไม่ได้ตอบว่าเงินนั้นถูกใช้คุ้มค่าหรือไม่

ในทางกลับกัน บางงานต้องการความต่อเนื่องหรือความเป็นอิสระ เช่น งานป้องกันโรค งานสร้างเสริมสุขภาพ หรือสื่อสาธารณะที่ต้องตรวจสอบผู้มีอำนาจ

หากต้องกลับไปต่อรองงบประมาณใหม่ทุกปี งานเหล่านี้ก็อาจเสียความต่อเนื่องได้

ดังนั้น วินัยการคลังที่ดีไม่ใช่แค่การเอาเงินทุกก้อนกลับเข้าระบบเดียวกัน

แต่คือการมีกติกาที่ทำให้เงินทุกก้อนตอบได้ว่า ใช้ไปเพื่ออะไร คุ้มค่าหรือไม่ และยังมีเหตุผลพอที่จะอยู่ต่อหรือเปล่า

อีกเรื่องที่ต้องคิดควบคู่กันคือ ภาษีสรรพสามิต

เพราะเงินบำรุงเป็นเงินที่ผู้ประกอบการสุราและยาสูบจ่ายเพิ่มจากภาษีปกติ หากยกเลิกโดยไม่ปรับภาษีชดเชย ผู้ประกอบการก็จะจ่ายน้อยลงทันที

การปฏิรูปเรื่องนี้จึงต้องดูทั้งระบบ ไม่ใช่แค่ว่าเงินจะอยู่ “นอกงบ” หรือ “ในงบ”

มองภาพใหญ่ของวินัยการคลัง

ผมคิดว่าคำถามเรื่องนี้ไม่ควรถูกทำให้เหลือแค่ “ย้ายทุกอย่างเข้างบประมาณ” หรือ “ปกป้องกองทุนเดิมไว้ทั้งหมด”

ทางเลือกที่น่าจะเหมาะสมกว่า คือการประเมินเป็นรายกองทุนว่า กองทุนใดยังมีเหตุผลพอที่จะใช้เงินบำรุงต่อไป และควรมีกติกาแบบใดกำกับ เช่น

1. กำหนดรอบทบทวนทุก 5 ปี

2. ตั้งเพดานสำหรับกองทุนที่ยังไม่มีเพดาน ปรับเพดานอย่างโปร่งใสตามเงินเฟ้อและต้นทุนที่เปลี่ยนไป

3. เปิดเผยแผนการใช้เงินกับผลลัพธ์ให้ประชาชนเห็นชัดขึ้น

ขณะเดียวกัน การเพิ่มการตรวจสอบก็ควรออกแบบให้ไม่กลายเป็นช่องทางแทรกแซงภารกิจที่จำเป็นต้องมีความเป็นอิสระ

ถ้าทำได้ การถกเถียงเรื่องเงินบำรุงก็จะไม่ใช่แค่เรื่องการคงไว้หรือยกเลิก

แต่เป็นการทำให้เงินสาธารณะทุกก้อนต้องอธิบายตัวเองได้ครับ

หมายเหตุ ร่างกฎหมายของรัฐบาล มีสองส่วนที่ควรแยกกันพิจารณา คือ 1) การยกเลิกเงินบำรุงที่เรียกเก็บเพิ่มเติมจากภาษีสรรพสามิต และ 2) การให้หน่วยงานเหล่านี้รับงบประมาณรายปีแทน ทั้งนี้หากไม่มีการปรับภาษีชดเชย เงินที่เลิกเก็บจะไม่ได้กลายเป็นรายได้เข้าคลังโดยอัตโนมัติ.