ขยับเพดานหนี้ อีกสิบปีก็ลดไม่ได้

เมื่อวันที่ 4 มิถุนายนของปีที่แล้ว ผมเขียนบทความเรื่อง “เงินกู้สู้โควิด ช่วยกันคิดให้รอบคอบ” ลงในหนังสือพิมพ์ไทยโพสต์ โดยได้แสดงความห่วงใยในภาระการเงินการคลังของภาครัฐที่จะพุ่งสูงขึ้นอย่างมากมายจากการใช้เงินของรัฐบาลในการเยียวยาและฟื้นฟูเศรษฐกิจอันเนื่องมาจากการแพร่ระบาดของโควิด-19

ในบทความนั้น ผมได้คาดการณ์ว่าหนี้สาธารณะคงค้างต่อ GDP น่าจะแตะ 60% ในปี 2564 และจะเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องหลังจากนั้น  หากไม่มีการขยับเพดานหนี้ตามกฎหมายวินัยการเงินการคลังที่ 60% นี้ รัฐบาลก็จะทำผิดกฎหมายตั้งแต่ปี 2565 เป็นต้นไป

ดูเหมือนว่ากระทรวงการคลังจะเห็นด้วยกับผมในเรื่องนี้ จึงได้เสนอเมื่อเร็วๆ นี้ให้ปรับเพดานหนี้เป็น 70% ของ GDP  ทั้งนี้ เพื่อรองรับการใช้จ่ายเพิ่มเติมจากการกู้ยืมที่ได้กำหนดไว้แล้วที่ 1.5 ล้านล้านบาท และเพื่อเปิดช่องให้มีการกู้ยืมเพิ่มเติมได้อีกมากกว่า 1.2 ล้านล้านบาท แถมยังคุยด้วยความมั่นใจว่ารัฐบาลยังมีความสามารถที่จะจ่ายคืนหนี้เหล่านี้ได้ และจะลดเพดานหนี้กลับไปเป็น 60% ของ GDP ในโอกาสหน้า

ธนาคารแห่งประเทศไทยก็เออออห่อหมกไปกับกระทรวงการคลัง หนุนให้กู้เงินมาเพื่อใช้จ่ายกระตุ้นเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นอีก เพราะเห็นว่าที่ใช้จ่ายไว้เดิมก็ยังไม่พอ

ผมอาจจะเห็นด้วยกับการปรับเพดานหนี้เพราะเป็นเรื่องจำเป็นที่รัฐบาลจะต้องกู้ยืมมาใช้จ่ายเพื่อบรรเทาปัญหาเศรษฐกิจอันเกิดจากโควิด-19 แต่ผมไม่ค่อยมั่นใจว่ารัฐบาลจะสามารถชำระคืนหนี้ได้อย่างง่ายดายเท่าไหร่นัก

ผมได้ลองประเมินดูว่า ถ้ารัฐบาลจะต้องกู้เงินมากระตุ้นเศรษฐกิจอีกประมาณ 1 ล้านล้านบาทในปีหน้าแล้ว รัฐบาลจะสามารถชำระคืนเงินกู้ได้หรือไม่อย่างไรในช่วง 10 ปีข้างหน้า โดยสมมุติว่าหากรัฐบาลสามารถลดอัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ลงได้ให้ไม่เกิน 60% ก็ถือว่ามีความสามารถในการชำระคืนเงินกู้ได้ตามปกติ

ข้อสมมุติสำคัญในการประเมินนี้คืออัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจในอนาคตของไทย ในที่นี้ต้องพิจารณาจากตัวแปรที่เรียกว่า nominal GDP หรือ “ผลิตภัณฑ์รวมของประเทศ” ที่คิดตามราคาปัจจุบัน ซึ่งก็คือ GDP ที่คำนวณโดยไม่ได้หักอัตราเงินเฟ้อออกนั่นเอง ในช่วง 30 ปีที่ผ่านมาเศรษฐกิจไทยมีการขยายตัวที่ค่อนข้างผันผวน โดยขยายตัวได้เป็นส่วนใหญ่ แต่ก็หดตัวในบางช่วงที่มีวิกฤติการณ์ เช่นที่เกิดขึ้นเมื่อปีที่แล้วอันเป็นผลจากโควิด-19 (ติดลบไป 7.5%)ในช่วง 15 ปีที่ผ่านมา nominal GDP ของไทยขยายตัวได้เฉลี่ยปีละ 4.2% เราต้องยอมรับว่าในอนาคตเศรษฐกิจไทยมีแนวโน้มการขยายตัวในอัตราที่ช้าลง  ผมสมมติให้อัตราการเพิ่มของ nominal GDP ของไทยในช่วง 10 ปีข้างหน้ามีสามกรณี คือ กรณีสูง (5% ต่อปี) กรณีปานกลาง (4% ต่อปี) และกรณีต่ำ (3% ต่อปี)

สำหรับการกู้ยืมของรัฐบาล ผมคาดว่าภายในปีงบประมาณ 2564 นี้     จะมีการกู้ภายใต้ พ.ร.ก. โควิด-19 รวมกันประมาณ 1 ล้านล้านบาท และในปีงบประมาณ 2565 รัฐบาลจะกู้เพิ่มเพื่อแก้ไขปัญหา โควิด-19 อีก 1 ล้านล้านบาท และจะกู้ภายใต้โครงการโควิด-19 อีก 200,000 ล้านบาทในปีงบประมาณถัดไป ทั้งนี้ เงินกู้เหล่านี้ไม่รวมถึงส่วนที่รัฐบาลจะต้องกู้มาชดเชยการขาดดุลงบประมาณตามปกติอยู่แล้ว ส่วนหนี้ของรัฐวิสาหกิจ (ซึ่งก็เป็นส่วนหนึ่งของหนี้สาธารณะ)   ผมสมมุติให้คงค้างไว้ตลอด 10 ปีข้างหน้า ณ ระดับในปัจจุบัน คือประมาณ 1.1 ล้านล้านบาท

ข้อสมมุติเกี่ยวกับการจัดทำงบประมาณเป็นไปตามข้อมูลในอดีต กล่าวคือ การตั้งงบประมาณรายจ่ายคิดเป็น 20% ของ GDP  รายได้ที่รัฐสามารถจัดเก็บคิดเป็น 17% ของ GDP  ทำให้มีการขาดดุลทุกปีประมาณ 3% ของ GDP  การขาดดุลงบประมาณของไทยไม่ใช่เรื่องแปลก เพราะในช่วง 24 ปีที่ผ่านมาหลังเกิดวิกฤติต้มยำกุ้งในปี 2540 งบประมาณไทยขาดดุลทุกปียกเว้นในปี 2548 และ 2549 เท่านั้น

ในการแบ่งองค์ประกอบของงบประมาณรายจ่าย ผมสมมติให้ “รายจ่ายประจำ” เท่ากับ 70% ของวงเงินงบประมาณบวกกับรายจ่ายเพื่อชำระดอกเบี้ยเงินกู้ โดยสมมติให้รายจ่ายดอกเบี้ยเท่ากับ 7% ของวงเงินงบประมาณ  ส่วนรายจ่ายเพื่อชำระต้นเงินกู้สมมติให้เท่ากับ 3% ของวงเงินงบประมาณ (กรอบวินัยการเงินการคลังได้กำหนดให้สัดส่วนการชำระคืนต้นเงินกู้อยู่ระหว่าง 2.5% และ 3.5% ของงบประมาณรายจ่าย) ดังนั้น รายจ่ายเพื่อการลงทุนจึงเท่ากับส่วนที่เหลือจากรายจ่ายประจำและรายจ่ายเพื่อการชำระคืนเงินกู้  ซึ่งโดยปกติแล้ว “รายจ่ายลงทุน” จะเท่ากับ 20% ของวงเงินงบประมาณ

ผลการคำนวณปรากฏในตารางข้างล่างนี้

กรณีที่ 1 สมมติให้เศรษฐกิจไทยขยายตัวได้ในอัตราปีละ 5% (โตเร็ว) ปรากฏว่าอัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP เพิ่มขึ้นในช่วงแรกเกิน 60% จนถึงปี 2568 และหลังจากนั้นก็ค่อยๆ ลดลงจนเหลือต่ำกว่า 60% เล็กน้อย ในขณะที่หนี้สาธารณะคงค้างโดยรวมเพิ่มขึ้นทุกปีจากประมาณ 9.1 ล้านล้านบาทในปี 2564 เป็น 15.4 ล้านล้านบาทในปี 2574 ผลการคำนวณนี้ชี้ให้เห็นว่า หากเศรษฐกิจไทยสามารถโตได้ในอัตรา 5% ต่อปีอย่างสม่ำเสมอ รายได้ภาษีที่เพิ่มขึ้นตามขนาดของเศรษฐกิจก็จะมากพอจนทำให้รัฐบาลสามารถชำระหนี้คืนได้และเข้าสู่ภาวะปกติภายใน 10 ปีข้างหน้า

อย่างไรก็ตาม หากเราเชื่อว่าเศรษฐกิจไทยน่าจะโตได้ในอัตราปานกลางคือปีละ 4% ผลการคำนวณจะกลายเป็นช่องตารางในกรณีที่ 2 ซึ่งชี้ให้เห็นว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP จะเพิ่มขึ้นเป็น 64% ตลอดช่วง 10 ปีข้างหน้า แสดงให้เห็นว่าในอนาคตรัฐบาลจะมีปัญหาในการชำระหนี้คืนตามเกณฑ์ปกติได้ และหากเราเชื่อว่าอัตราดอกเบี้ยเงินกู้จะมีแนวโน้มสูงขึ้นอีกด้วย ผลการคำนวณในกรณีที่ 3 ก็ชี้ให้เห็นปัญหาในการชำระหนี้คืนเช่นเดียวกัน แต่ที่แย่กว่าคืออาจทำให้รายจ่ายประเภทการลงทุนของภาครัฐต้องลดลง ซึ่งเป็นผลเสียต่อการพัฒนาประเทศในระยะยาว

สภาพสมมติที่เลวร้ายที่สุดคือกรณีที่ 4 โดยเศรษฐกิจไทยขยายตัวได้ช้าในอัตราปีละ 3% อีกทั้งอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ก็สูงขึ้นมาก (เช่นเพิ่มจากประมาณ 2.5% ต่อปีในปัจจุบัน เป็น 5% ต่อปีในอนาคต) ผลการคำนวณระบุชัดเจนว่าสัดส่วนหนี้ต่อ GDP จะเพิ่มขึ้นทุกปี โดยแตะระดับ 70% ในปี 2569 และเพิ่มเป็น 76% ในปี 2574 แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลจะมีปัญหาอย่างมากในการชำระหนี้คืน และจำเป็นต้องขยับเพดานหนี้ให้สูงขึ้นเกินกว่า 70% รัฐบาลจะมีข้อจำกัดมากขึ้นในการจัดสรรงบประมาณทั้งเพื่อเป็นรายจ่ายประจำและรายจ่ายเพื่อการลงทุน อีกทั้งหนี้คงค้างจะพุ่งขึ้นถึง 16.3 ล้านล้านบาทในปี 2574

แนวทางหนึ่งในการเสริมสร้างให้รัฐบาลสามารถชำระหนี้คืนได้ดียิ่งขึ้นคือ ความพยายามที่จะลดการขาดดุลงบประมาณ (ซึ่งขาดดุลอย่างต่อเนื่องในอดีตจนถึงปัจจุบัน) วิธีหนึ่งที่ “พูดง่าย แต่ทำยาก” คือการจัดเก็บรายได้ของภาครัฐเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งรายได้จากภาษี สัดส่วนรายได้รัฐบาลต่อ GDP ที่ 17% ตามข้อสมมุติข้างบน อาจจะไม่ต่ำเกินไปเมื่อเทียบกับข้อมูลในอดีตและเทียบกับประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ แต่ก็ถือว่าต่ำเมื่อเทียบกับงบประมาณรายจ่ายที่ 20% ของ GDP

กรณีที่ 5 สมมติให้รัฐบาลสามารถเพิ่มการจัดเก็บรายได้เป็น 18% ของ GDP ในปี 2566 – 67 เพิ่มเป็น 19% ของ GDP ในปี 2568 – 69 และเพิ่มเป็น 20% ของ GDP ตั้งแต่ปี 2570 เป็นต้นไป โดยเศรษฐกิจขยายตัวในอัตราปานกลางที่ 4% ต่อปี ผลการคำนวณในตารางชี้ว่าสัดส่วนหนี้คงค้างต่อ GDP เพิ่มขึ้นเกิน 60% ในปี 2565 – 67 แต่ลดลงอย่างต่อเนื่องหลังจากนั้นจนเหลือเพียง 45% ในปี 2574 จึงกล่าวได้ว่ารายได้ของรัฐที่เพิ่มขึ้นและและงบประมาณสมดุลตั้งแต่ปี 2570 เป็นต้นไป มีส่วนช่วยในการชำระหนี้คืนได้มาก โดยหนี้คงค้างในปี 2574 เหลือเพียง 10.7 ล้านล้านบาท

กรณีที่ 6 สมมติให้รัฐบาลสามารถเพิ่มการจัดเก็บรายได้เหมือนกับในกรณีที่ 5 แต่เศรษฐกิจขยายตัวเพียงปีละ 3% และอัตราดอกเบี้ยเงินกู้อยู่ในเกณฑ์ที่สูงมาก ผลการคำนวณในตารางแสดงว่าสัดส่วนหนี้คงค้างต่อ GDP เพิ่มขึ้นในช่วงสามสี่ปีแรก แต่ก็สามารถลดลงได้อย่างต่อเนื่องในช่วงหลัง โดยมีค่าต่ำกว่า 60% ในสองปีสุดท้าย ดูเหมือนว่าภายใต้สถานการณ์ที่เลวร้าย การเพิ่มรายได้ของรัฐและการลดการขาดดุลงบประมาณก็ยังช่วยให้รัฐบาลสามารถชำระหนี้คืนได้ดีในระดับหนึ่ง

ผลการประเมินข้างบนสอนให้เรารู้ว่า ในการรักษาวินัยการคลังในช่วง 10 ปีข้างหน้า เราจะอาศัยการขยายตัวทางเศรษฐกิจ (ที่คงไม่สูง) และอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ (ที่คงไม่ต่ำ) ไม่ได้แล้ว เราจำเป็นต้องหันไปใช้วิธีลดการขาดดุลงบประมาณอย่างจริงจัง ทั้งโดยการเพิ่มรายได้และการใช้จ่ายอย่างประหยัดและคุ้มค่า

เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ ดร. พรายพล คุ้มทรัพย์ กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล