การเปลี่ยนผ่านเชิงโครงสร้างของนโยบายบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ปี 2569 กับผลกระทบของกฎหมายลูกกตัญญู

ในบริบทของสังคมไทย “ความกตัญญูกตเวทิตา” ต่อบิดามารดาไม่เพียงแต่เป็นรากฐานทางศีลธรรมและวัฒนธรรมที่สืบทอดกันมาอย่างยาวนาน หากแต่ในปัจจุบัน ค่านิยมดังกล่าวได้ถูกยกระดับและบูรณาการเข้าสู่ระบบกฎหมายและนโยบายสาธารณะของรัฐอย่างเป็นรูปธรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่งผ่านกลไก “สิทธิประโยชน์ทางภาษีสำหรับผู้มีเงินได้ที่มีภาระในการอุปการะเลี้ยงดูบุพการี” นโยบายภาษีในลักษณะนี้จัดเป็นเครื่องมือเชิงพฤติกรรมศาสตร์ (Behavioral Economics) ที่ภาครัฐนำมาใช้เพื่อสร้างแรงจูงใจทางการเงิน ควบคู่ไปกับการแบ่งเบาภาระค่าใช้จ่ายของภาคครัวเรือน ซึ่งสอดรับกับแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรของประเทศไทยที่ได้ก้าวเข้าสู่ “สังคมผู้สูงอายุอย่างสมบูรณ์” (Complete Aged Society) เป็นที่เรียบร้อยแล้ว การสนับสนุนให้สถาบันครอบครัวทำหน้าที่เป็นตาข่ายรองรับทางสังคม (Social Safety Net) ในการดูแลผู้สูงอายุ จึงเป็นยุทธศาสตร์สำคัญที่ช่วยลดทอนงบประมาณรายจ่ายและภาระผูกพันทางการคลังของรัฐในระยะยาว

ประมวลรัษฎากรได้บัญญัติสิทธิประโยชน์ทางภาษีที่เกี่ยวข้องกับการดูแลบิดามารดาไว้อย่างชัดเจน ทั้งในส่วนของค่าลดหย่อนเลี้ยงดูบิดามารดาตามมาตรา 47(1)(ญ) สำหรับบิดามารดาที่มีอายุตั้งแต่ 60 ปีขึ้นไป และมีรายได้ไม่เกิน 30,000 บาทต่อปี รวมถึงค่าลดหย่อนเบี้ยประกันสุขภาพบิดามารดาตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 126 (แก้ไขเพิ่มเติมโดยฉบับที่ 263) ที่บุตรจ่ายให้กับบิดามารดารวมกันไม่เกินปีละ 15,000 บาท แต่กฎหมายลูกกตัญญูนี้ดูเหมือนจะกลายมาเป็นอุปสรรคให้กับบุตรและบิดามารดาเมื่อรัฐบาลได้ประกาศเปลี่ยนแปลงสิทธิ์ในการรับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐใหม่ในปี 2569

อย่างไรก็ตาม การดำเนินโครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ ปี 2569 ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 2 มิถุนายน 2569 มีการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์ (Paradigm Shift) ในกลไกการคัดกรองผู้มีสิทธิอย่างมีนัยสำคัญเพื่อแก้ปัญหาความคลาดเคลื่อนในการจัดสรรสวัสดิการ (Targeting Errors) หรือภาวะ “จนไม่จริง” โดยเปลี่ยนหลักเกณฑ์การประเมินจาก “รายได้เฉลี่ยของครัวเรือน” ไปสู่ “รายได้และการถือครองสินทรัพย์รายบุคคล” ร่วมกับการกำหนดกลุ่มต้องห้ามเพิ่มเติมเพื่อยกระดับความแม่นยำของนโยบาย ซึ่งเกณฑ์ที่เปลี่ยนแปลงไปนั้นมีส่วนหนึ่งที่อาจจะกระทบกับกฎหมายลูกกตัญญูซึ่งเป็นสิทธิประโยชน์ทางภาษีที่ผู้มีหน้าที่เสียภาษีใช้เพื่อลดหย่อนภาษีกันมาอย่างยาวนานจนเราเรียกกันติดปากว่ากฎหมายลูกกตัญญู ได้แก่ การกำหนดคุณสมบัติต้องห้ามในการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ ปี 2569 ดังนี้

1. บิดามารดาที่มีชื่อในการหักลดหย่อนค่าอุปการะเลี้ยงดูของบุตร
2. บิดามารดาที่เป็นผู้ถือกรมธรรม์ประกันชีวิต ที่มีการชำระเบี้ยตั้งแต่ 12,000 บาทต่อปี

ความสัมพันธ์ระหว่าง “สิทธิ์ในการหักลดหย่อนภาษีของบุตร” กับ “สิทธิ์ในการรับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐของบิดามารดา” เป็นเรื่องที่สนใจและสร้างแรงกระเพื่อมในสังคมอย่างสูง เมื่อรัฐบาลปรับเพิ่มเกณฑ์ข้อห้ามเหล่านี้ขึ้นมา จึงเกิดคำถามมากมายจากผู้มีหน้าที่เสียภาษีว่าทำไมต้อง “เลือก” ว่าหากจะใช้สิทธิ์ลดหย่อนภาษีอุปการะเลี้ยงดูบิดามารดา บิดามารดานั้นก็จะเสียสิทธิ์ในการรับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ แต่ถ้าอยากให้บิดามารดาได้รับสิทธิ์ในการรับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ บุตรก็ต้องห้ามนำบิดามารดามาใช้สิทธิ์ลดหย่อนภาษี ในเมื่อความเป็นจริงแล้วการลดหย่อนภาษีเป็นสิทธิ์ของบุตร และการรับสวัสดิการจากภาครัฐเป็นสิทธิ์ของบิดามารดา การกำหนดเกณฑ์ใดขึ้นมาไม่ควรทำให้เสียสิทธิ์ซึ่งกันและกัน

อีกทั้ง เหตุผลของการเสียสิทธิ์ดังกล่าวตัดสินบนข้อมูลจากการใช้สิทธิ์หักลดหย่อนบิดามารดาในการยื่นแบบแสดงรายการเพื่อเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่เกิดขึ้นแล้วในปีภาษี 2568 แต่การกำหนดเกณฑ์ในการลงทะเบียนรับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐเพิ่งจะเกิดขึ้นในเดือนมิถุนายน 2569 แม้ว่ารัฐบาลจะมีข้อชี้แจงว่าหากบิดามารดาไม่ได้รับการเลี้ยงดูอุปการะจากบุตรจริงก็สามารถอุทธรณ์ได้ ซึ่งในความเป็นจริงแล้วการอุทธรณ์กับหน่วยงานรัฐไม่ใช่เรื่องง่ายเลย และอาจจะยากเกินกว่าที่ผู้สูงอายุจะดำเนินการในเรื่องนี้ได้ด้วยตนเอง

หากมองในฐานะนักวิชาการคนหนึ่ง ประเด็นนี้แม้ว่าจะมีข้อดีในด้านการบริหารงบประมาณของรัฐบาลที่มีอยู่อย่างจำกัด และต้องการจัดสรรงบประมาณช่วยเหลือให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจจริงในปัจจุบัน รวมถึงสามารถจัดสรรงบประมาณไปให้กับคนที่สมควรจะได้รับการช่วยเหลือจริง แต่ก็ต้องยอมรับว่าเกณฑ์ใหม่นี้ส่งผลกระทบใน 3 ด้านหลัก ๆ ดังนี้

1. ผลกระทบทางภาษีอากรในการบูรณาการฐานข้อมูลและการจัดเก็บภาษีอากร

การที่รัฐบาลนำข้อเท็จจริงเรื่องการใช้สิทธิ์ลดหย่อนบิดามารดาในการคำนวณภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาตามมาตรา 47(1)(ญ) มาร่วมพิจารณาคุณสมบัติในการรับสิทธิ์สวัสดิการแห่งรัฐ อาจส่งผลกระทบในเชิงระบบภาษีอากร ดังนี้

• ด้านบวก (Efficiency) สะท้อนถึงการพัฒนาของระบบการเชื่อมโยงฐานข้อมูลข้ามหน่วยงาน  (Data Integration) ระหว่างกรมสรรพากรและกระทรวงการคลัง ทำให้รัฐบาลเห็นภาพรวมรายได้และความช่วยเหลือภายในครัวเรือนได้ชัดเจนขึ้น ลดความซ้ำซ้อนในการกระจายงบประมาณในการให้ความช่วยเหลือ และเป็นการแก้ไขปัญหาได้ตรงจุด
• ด้านลบ (Tax Disincentive) อาจส่งผลให้บุตรจำนวนหนึ่งเลือกที่จะไม่ใช้สิทธิ์การหักลดหย่อนบิดามารดาในการคำนวณภาษีเงินได้บุคคลรรมดาในปีภาษีต่อไปเพราะเมื่อคำนวณภาษีเงินได้แล้ว พบว่า เงินภาษีที่ประหยัดได้จากฐานภาษีน้อยกว่ามูลค่าสวัสดิการและวงเงินช่วยเหลือที่บิดามารดาจะได้รับจากบัตรสวัสดิการแห่งรัฐตลอดทั้งปี ส่งผลให้แรงจูงใจในการเข้าสู่ระบบภาษีหรือการยื่นแบบแสดงรายการเพื่อเสียภาษีอย่างตรงไปตรงมาของประชาชนบางกลุ่มลดลงได้ เช่น ผู้มีเงินได้ที่เสียภาษีจากอัตราภาษีร้อยละ 5 – 10 ซึ่งเรียกว่าชนชั้นกลางระดับล่าง ย่อมต้องพิจารณาถึงความคุ้มค่าเมื่อถูกบังคับว่าต้องเลือกทางใดทางหนึ่ง
• ผลกระทบทางเศรษฐกิจที่เกี่ยวข้องกับรายได้และเงินหมุนเวียนครัวเรือน ซึ่งเกณฑ์ดังกล่าวอาจส่งผลต่อเม็ดเงินในกระเป๋าของภาคครัวเรือนโดยตรง ดังนี้

• กำลังซื้อในพื้นที่ลดลง เงินจากบัตรสวัสดิการแห่งรัฐมักจะถูกจำกัดให้ใช้กับร้านค้าชุมชน เช่น ร้านธงฟ้า ซึ่งทำให้เกิดการหมุนเวียนของเงินในเศรษฐกิจฐานรากโดยตรง ดังนั้น หากบิดามารดาถูกจำกัดสิทธิ์ของบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ อาจส่งผลกระทบต่อเม็ดเงินหมุนเวียนในชุมชนท้องถิ่นที่ลดลงตามไปด้วย
• ผลกระทบต่อชนชั้นกลางระดับล่าง (The Squeezed Middle) ครอบครัวที่มีบุตรเพิ่งเริ่มทำงานมีรายได้เข้าเกณฑ์เสียภาษีขั้นต่ำ แต่อาจไม่ได้มีรายได้มากพอที่จะส่งเสียเลี้ยงดูบิดามารดาได้อย่างเต็มที่ การที่รัฐบาลมองว่า เมื่อบุตรใช้สิทธิ์ลดหย่อนบิดามารดาในการคำนวณภาษีแล้ว แปลว่าบุตรคนนั้นสามารถเลี้ยงดูบิดามารดาได้นั้น อาจเป็นสมมติฐานที่สุดโต่งเกินไปในสภาวะเศรษฐกิจในปัจจุบัน และส่งผลกระทบต่อสภาพคล่องทางการเงินของกลุ่มชนชั้นกลางระดับล่างนี้ นั่นคือ รายได้ของบุตรก็ไม่เพียงพอที่จะจุนเจือให้บิดามารดา และในขณะเดียวกันบิดามารดาก็ไม่ได้รับสทธิ์สวัสดิการแห่งรัฐอีก ย่อมหลีกเลี่ยงไม่ได้เลยว่ารัฐบาลกำลังโยนภาระต่าง ๆ มาให้กับผู้มีหน้าที่เสียภาษี
• ผลกระทบทางสังคมในด้านศีลธรรมและรัฐสวัสดิการ ซึ่งอาจเป็นประเด็นที่มีการวิพากษ์วิจารณ์และละเอียดอ่อนที่สุด เนื่องจาก

• การผลักภาระและลดทอนคุณค่าความกตัญญู เกณฑ์นี้อาจถูกตีความได้ว่ารัฐบาลกำลังใช้กลไกสวัสดิการมาเป็นเงื่อนไขที่ทำให้ครอบครัวต้อง “เลือก” ระหว่างการให้บุตรทำหน้าที่ตามกฎหมายและศีลธรรมกับการให้บิดามารดาได้รับความช่วยเหลือจากรัฐ นอกจากนี้ เงื่อนไขรายได้ของพ่อแม่ที่สรรพากรกำหนดไว้ไม่เกิน 30,000 บาทต่อปี (หรือเดือนละ 2,500 บาท) นั้นต่ำกว่าเส้นความยากจน (Poverty Line) ของไทย ซึ่งสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติระบุว่าในปี 2567 มีจำนวนคนจนเพิ่มขึ้นเป็น 3.43 ล้านคน หรือคิดเป็นร้อยละ 4.89 ของประชากรทั้งประเทศ โดยเพิ่มขึ้นจากปี 2566 ที่มีสัดส่วนอยู่ที่ร้อยละ 3.41 และเส้นความยากจนปรับตัวสูงขึ้นมาอยู่ที่ 3,078 บาทต่อคนต่อเดือน รวมทั้ง การที่บุตรช่วยเหลือเลี้ยงดูบิดามารดานั้นไม่ได้แปลว่าบิดามารดาจะหลุดพ้นจากความเปราะบางทางเศรษฐกิจ และยิ่งจะเป็นการซ้ำเติมให้บุตรลืมตาอ้าปากในภาวะเศรษฐกิจแบบนี้ได้ช้าลง
• แนวคิดเรื่องรัฐสวัสดิการถดถอย เกณฑ์นี้ตั้งอยู่บนแนวคิดการสงเคราะห์เฉพาะกลุ่ม (Targeted Welfare) ที่พยายามคัดกรองคนจนที่จนที่สุดจริง ๆ แต่ในทางสังคมศาสตร์การดูแลผู้สูงอายุควรขยับไปสู่สวัสดิการถ้วนหน้า” (Universal Welfare) เพื่อรองรับสังคมสูงวัย การนำเงื่อนไขเรื่องการหักลดหย่อนบิดามารดามาตัดสิทธิ์การรับความช่วยเหลือจากรัฐบาลอาจสร้างความตึงเครียดในความสัมพันธ์ระดับครอบครัว เช่น บุตรรู้สึกผิดที่ทำให้บิดามารดาที่ตนนำมาใช้สิทธิ์หักลดหย่อนถูกตัดสิทธิ์จากรัฐบาล อีกทั้ง รัฐบาลยังเปิดโอกาสให้บิดามารดาสามารถอุทธรณ์ได้หากบุตรไม่ได้เลี้ยงดูอุปการะจริง ย่อมก่อให้เกิดแรงกระเพื่อมต่อความสัมพันธ์ในครอบครัวตามมา

ดังนั้น ในเชิง “หลักการบริหารคลัง” อาจเข้าใจได้ว่ารัฐบาลจำเป็นต้องจำกัดงบประมาณเพื่อช่วยคนกลุ่มที่ไม่มีที่พึ่งจริง ๆ แต่ในเชิง “ความเป็นจริงทางเศรษฐกิจและสังคม” ก็อาจมองได้ว่าเกณฑ์นี้ “ตึงตัวและเหมารวมเกินไป” (Too Rigid) และรัฐไม่ควรประเมินว่าครอบครัวที่ใช้สิทธิ์ลดหย่อนภาษีคือครอบครัวที่มีฐานะมั่นคงแล้ว เพราะเพดานรายได้ 30,000 บาทของบิดามารดา และฐานภาษีเริ่มต้นของบุตรกลุ่มชนชั้นกลางระดับล่าง ไม่ได้สะท้อนว่าบุตรและบิดามารดามีรายได้เพียงพอต่อการยังชีพในปัจจุบัน การทบทวนเกณฑ์โดยพิจารณาจากรายได้แท้จริงหรือการปรับเพดานรายได้ขั้นต่ำให้สอดคล้องกับเส้นความยากจน น่าจะเป็นทางออกที่ยืดหยุ่นและเป็นธรรมกับ “ลูกกตัญญู” มากกว่า

บทความ คอลัมน์ พิจารณ์นโยบายสาธารณะ กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล

ผศ.ศิริรัตน์ เจนศิริศักดิ์

คณะบริหารศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี