การยึดรัฐ: กำจัดยากแต่ต้องทำ

การทุจริตคอรัปชั่นเป็นปัญหาสำคัญที่ฉุดรั้งการพัฒนาเศรษฐกิจในหลายประเทศทั่วโลก รวมถึงประเทศไทย

เวลากล่าวถึงคอรัปชั่น ซึ่งเป็นการใช้ทรัพยากรของรัฐเพื่อประโยชน์ส่วนตนนั้น คนทั่วไปมักจะนึกถึงการทุจริตที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหนี้ที่ภาครัฐหรือการบังคับใช้กฎหมาย เช่น การติดสินบนเพื่อหลีกเลี่ยงการจ่ายค่าปรับหรือเพื่ออำนวยความสะดวกในการติดต่อกับหน่วยราชการ รวมถึงการยักยอกสมบัติสาธารณะมาเป็นของตน

แต่ยังมีการทุจริตคอร์รัปชั่นอีกรูปแบบหนึ่งที่ซับซ้อนและรุนแรงกว่ามาก ซึ่งรู้จักกันในชื่อ “การยึดรัฐ”

การยึดรัฐ  (State Capture) คือการที่กลุ่มผลประโยชน์เข้าไปมีอิทธิพลต่อการออกกฎหมายและการกำหนดนโยบายของภาครัฐเพื่อผลประโยชน์ของตน

การเข้าไปมีอิทธิพลในภาครัฐนี้สามารถกระทำผ่านรัฐสภา รัฐบาล หน่วยราชการรัฐวิสาหกิจ และองค์กรภาครัฐ ที่ทำหน้าที่ออกกฎหมาย นโยบาย มาตรการ ระเบียบข้อบังคับต่างๆ รวมถึงผ่านสถาบันตุลาการและองค์กรอิสระต่างๆ ที่มีหน้าที่ตีความกฎหมาย

สำหรับวิธีการเข้าไปยึดรัฐนั้นอาจทำได้ทั้งจากการเข้าไปมีอิทธิพลเหนือเจ้าหน้าที่ในภาครัฐ หรือการส่งคนของธุรกิจตนเองเข้าไปมีตำแหน่งหรือบทบาทในภาครัฐ เช่น การเป็นสมาชิกรัฐสภา รัฐบาล หรือกรรมการองค์กรและรัฐวิสาหกิจต่างๆ

การยึดรัฐนี้จำเป็นต้องใช้ทรัพยากร ซึ่งรวมถึงเงินและการให้ผลตอบแทนในรูปแบบอื่นๆ เช่น การสัญญาให้ตำแหน่งในอนาคตในธุรกิจเอกชนแก่เจ้าหน้าที่รัฐในปัจจุบัน

จึงไม่เป็นที่น่าแปลกใจว่าการยึดรัฐในหลายประเทศจึงมักเกิดจากกลุ่มธุรกิจ ซึ่งประโยชน์ที่กลุ่มธุรกิจได้รับจากการยึดรัฐมีหลายหลาก เช่น

อำนาจเหนือตลาด (Market Power) ที่สร้างกำไรจากการผูกขาดให้แก่ธุรกิจ เช่น การให้ใบอนุญาตประกอบกิจการในอุตสาหกรรมที่มีการควบคุมโดยรัฐ การกำหนดคุณสมบัติผู้มีสิทธิ์ประมูลโครงการภาครัฐที่กีดกันคู่แข่ง

การใช้จ่ายของภาครัฐที่เอื้อประโยชน์ให้กับธุรกิจเพียงบางราย เช่น การสร้างโครงสร้างพื้นฐานที่ไม่ได้เป็นประโยชน์ต่อสาธารณชนโดยรวม หรือการให้สิทธิพิเศษในการใช้สาธารณสมบัติเพื่อประโยชน์ของธุรกิจอย่างไม่เท่าเทียมกัน

การขายสินค้าและบริการของธุรกิจให้แก่รัฐในราคาที่สูงกว่าราคาตลาด หรือทำสัญญาขายในปริมาณมากกว่าที่รัฐจำเป็นต้องซื้อ

การซื้อสินค้าและบริการ การได้รับสัมปทาน การซื้อกิจการรัฐวิสาหกิจที่แปรรูป (Privatization) ในราคาที่ต่ำกว่ามูลค่าที่แท้จริง

รวมถึงสิทธิพิเศษทางภาษี เช่น การได้รับยกเว้นหรือลดหย่อนภาษีเงินได้หรือภาษีนำเข้าสินค้า

นอกจากประโยชน์จากกฎหมาย นโยบาย มาตรการ และกฎระเบียบที่ธุรกิจเข้าไปมีอิทธิพลให้รัฐเปลี่ยนแปลงตามที่ตนต้องการแล้ว ประโยชน์ของกลุ่มธุรกิจที่เข้าไปยึดรัฐยังอาจเกิดจากการที่ให้รัฐคงกฎระเบียบต่างๆ ไว้ดังเดิม เช่น ไม่ให้เปิดเสรีให้มีการแข่งขันในอุตสาหกรรมที่ตนผูกขาดอยู่ หรือไม่ให้ขึ้นภาษี

การยึดรัฐโดยกลุ่มธุรกิจเป็นสถานการณ์ที่อันตรายอย่างยิ่ง เพราะก่อให้เกิดการผูกขาดทั้งทางเศรษฐกิจและการเมืองจากการที่อำนาจทางเศรษฐกิจและอำนาจทางการเมืองของกลุ่มผลประโยชน์เกื้อหนุนกัน ระบบเศรษฐกิจของประเทศขาดแข่งขันที่เป็นธรรม ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญของการที่ทำให้ผลิตภาพของประเทศต่ำและความเหลื่อมล้ำในสังคมสูง

ยิ่งไปกว่านั้น หากเกิดการยึดรัฐขึ้นแล้วการแก้ไขจะทำได้ยากมาก เนื่องจากลักษณะสำคัญอย่างน้อย 4 ประการของการยึดรัฐ

ประการที่หนึ่ง ผลประโยชน์จากการยึดรัฐมักจะกระจุกตัวอยู่กับกลุ่มธุรกิจจำนวนไม่มาก แต่ต้นทุนของการยึดรัฐที่สูงมากนั้นกลับตกอยู่กับคนทั้งประเทศ ทำให้สาธารณชนไม่ตระหนักรู้ หรือตระหนักรู้แต่ไม่มีแรงจูงใจในการตรวจสอบและเรียกร้องให้เกิดการป้องกันหรือแก้ไขเปลี่ยนแปลง ในขณะที่ธุรกิจมีแรงจูงใจที่สูงในการพยายามยึดรัฐ

ประการที่สอง นโยบายและระเบียบต่างๆ ที่เกิดจากการยึดรัฐนั้นเกิดจากกระบวนการนิติบัญญัติและการบริหารรัฐกิจที่มีกฎหมายรองรับ จึงเอาผิดได้ยาก

ประการที่สาม การยึดรัฐนำไปสู่วงจรอุบาท (Vicious Cycle) เพราะเป็นการสร้างผลประโยชน์ต่างตอบแทนระหว่างกลุ่มธุรกิจและเจ้าหน้าที่ภาครัฐ กลุ่มธุรกิจจ่ายเงินให้แก่เจ้าหน้าที่รัฐเพื่อแลกกับกำไรที่สูงขึ้น และใช้กำไรที่สูงขึ้นนี้รักษาการยึดรัฐต่อไปเรื่อยๆ ยิ่งนานไป การยึดรัฐจึงยิ่งหยั่งรากลึกมากขึ้น

ประการที่สี่ การกำจัดการยึดรัฐนั้นต้องอาศัยการปฏิรูปเพื่อลดการผูกขาดอำนาจทั้งทางเศรษฐกิจและการเมือง แต่การปฏิรูปไม่อาจเกิดขึ้นได้เพราะผู้มีอำนาจรัฐเป็นผู้ได้รับประโยชน์จากการยึดรัฐเสียเอง

ดังนั้น การป้องกันและแก้ไขการยึดรัฐจึงไม่อาจเกิดขึ้นได้หากปราศจากความร่วมแรงร่วมใจกันของทุกคนใช้ช่องทางกฎหมายที่มีอยู่เรียกร้องความโปร่งใสจากบุคลากรและองค์กรภาครัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อมูลเกี่ยวกับสายสัมพันธ์กับธุรกิจเอกชนและผลประโยชน์ทับซ้อน รวมถึงสร้างความตระหนักรู้ให้เกิดขึ้นในสังคมเพื่อให้เกิดความแรงขับเคลื่อนในการลดการผูกขาดอำนาจทางเศรษฐกิจและการเมือง

แน่นอนว่ากระบวนการนี้เป็นสิ่งที่ยาก แต่จำเป็น หากเราต้องการป้องกันและกำจัดการยึดรัฐให้หมดไปจากประเทศไทย

เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ
โดย ดร. กฤษฎ์เลิศ สัมพันธารักษ์

University of California San Diego
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล