ดุลยภาพแห่งอำนาจในรัฐธรรมนูญนอร์เวย์ ค.ศ. 1814: ว่าด้วยอำนาจของสถาบันการเมืองตามรัฐธรรมนูญ และพระราชสถานะและพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ (ตอนที่ 2)

หัสนัย สุขเจริญ

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรนอร์เวย์ ซึ่งตราขึ้น ณ เมืองเอดส์โวลล์ (Eidsvoll) เมื่อวันที่ 17 พฤษภาคม ค.ศ. 1814 และได้รับการปรับปรุงในเดือนพฤศจิกายนปีเดียวกันเมื่อนอร์เวย์ต้องเข้าสู่สภาวะสหภาพทางการเมืองร่วมกับสวีเดน นับเป็นจุดเปลี่ยนผ่านทางประวัติศาสตร์ที่สำคัญยิ่ง รัฐธรรมนูญฉบับนี้วางรากฐานทางกฎหมายในการสถาปนารัฐนอร์เวย์ในฐานะราชอาณาจักรที่มีเอกราชและแบ่งแยกมิได้ แม้ในความเป็นจริงนอร์เวย์จะต้องดำรงสถานะอยู่ภายใต้ประมุขร่วมองค์เดียวกันกับสวีเดนก็ตาม

ในแง่ปรัชญาการเมือง รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับอิทธิพลอย่างลึกซึ้งจากแนวคิดยุคแสงสว่างทางปัญญา (Enlightenment) โดยเฉพาะแนวคิดเรื่องสิทธิมนุษยชน การจำกัดอำนาจรัฐ และหลักการแบ่งแยกอำนาจ  โดยความพยายามหลักของผู้ร่างรัฐธรรมนูญคือการสร้างดุลยภาพแห่งอำนาจระหว่างพระราชอำนาจฝ่ายบริหารของพระมหากษัตริย์ (สถาบันกษัตริย์สวีเดน) กับ อำนาจอธิปไตยของปวงชนที่แสดงออกผ่านรัฐสภา

 โครงสร้างเชิงสถาบันการเมืองและการแบ่งแยกอำนาจตามรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1814 สามารถวิเคราะห์แยกส่วนประกอบและสายสัมพันธ์ทางอำนาจได้ดังนี้

1. รัฐสภาสตอร์ธิง (Storthing) ในฐานะสถาบันผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ

รัฐสภาสตอร์ธิง (Storthing หรือ Storting) ดำรงสถานะเป็นผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติและเป็นตัวแทนที่สะท้อนถึงอำนาจอธิปไตยของปวงชน (Popular Sovereignty) โดยตรง โครงสร้างภายในของสตอร์ธิงมีลักษณะโดดเด่นที่เรียกว่า ระบบสภาเดียวแบบปรับปรุง (Modified Unicameralism) ซึ่งเป็นระบบสภาเดียวที่กลไกภายในมีลักษณะคล้ายคลึงกับระบบสองสภา

กลไกเชิงโครงสร้างกำหนดให้สมาชิกทั้งหมดมาจากการเลือกตั้งทั่วไปในคราวเดียว แต่เมื่อเปิดประชุมสภาครั้งแรก สมาชิกจะจัดสรรและแบ่งแยกกันเองออกเป็นสองส่วนภายใน ได้แก่ 1) โอเดลส์ธิง (Odelsthing) ประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 3 ใน 4 ของรัฐสภา ทำหน้าที่เปรียบเสมือน “สภาล่าง” มีสิทธิขาดในการริเริ่มและออกกฎหมาย รวมถึงมีอำนาจไต่สวนและยื่นฟ้องร้องต่อศาลตุลาการรัฐธรรมนูญ 2) แลกธิง (Lagthing) ประกอบด้วยสมาชิก 1 ใน 4 ที่เหลือ ทำหน้าที่เปรียบเสมือน “สภาสูง” มีภารกิจหลักในการตรวจสอบและกลั่นกรองร่างกฎหมายที่ส่งมาจากโอเดลส์ธิง

ในทางรัฐธรรมนูญ นอร์เวย์ยังคงถือเป็นระบบสภาเดียว เนื่องจากแลกธิงมีที่มาจากมติคัดเลือกภายในของสมาชิกสตอร์ธิงเอง มิได้แยกขาดจากกันในเชิงที่มา นอกจากนี้ แลกธิงไม่มีอำนาจยับยั้งเด็ดขาด โดยรัฐธรรมนูญมาตรา 73 และ 76 กำหนดว่า หากแลกธิงปฏิเสธร่างกฎหมายจากโอเดลส์ธิงถึงสองครั้ง รัฐสภาสตอร์ธิงทั้งหมดจะต้องเปิดประชุมร่วมกันเป็นสภาเดียว (Joint Session) เพื่อลงมติชี้ขาด หากร่างกฎหมายได้รับคะแนนเสียงเห็นชอบ 2 ใน 3 จะถือว่าผ่านความเห็นชอบและบังคับใช้เป็นกฎหมายทันที

ด้านขอบเขตหน้าที่ รัฐสภาสตอร์ธิงมีอำนาจอย่างกว้างขวาง ทั้งการตรากฎหมาย พิจารณาการแปลงสัญชาติ และที่สำคัญที่สุดคือ อำนาจทางการเงิน (Power of the Purse) ในการจัดเก็บภาษีและจัดสรรงบประมาณแผ่นดิน ซึ่งเป็นเครื่องมือยุทธศาสตร์ในการต่อรองคานอำนาจกับฝ่ายบริหาร นอกจากนี้ โอเดลส์ธิงยังมีอำนาจยื่นฟ้องถอดถอน (Impeachment) รัฐมนตรีและข้าราชการระดับสูงที่ใช้อำนาจมิชอบ

ฐานความชอบธรรมของรัฐสภาสตอร์ธิงยังถูกเสริมสร้างด้วยสิทธิการเลือกตั้งรัฐธรรมนูญปี ค.ศ. 1814 ได้กำหนดคุณสมบัติของผู้มีสิทธิเลือกตั้งไว้กว้างขวางอย่างยิ่งเมื่อเปรียบเทียบกับมาตรฐานของรัฐในยุโรปช่วงศตวรรษที่ 19 โดยสิทธินี้ครอบคลุมไปถึงชนชั้นชาวนาที่เป็นเจ้าของที่ดิน ส่งผลให้ประชากรชายชาวนอร์เวย์ในขณะนั้นมีสิทธิเลือกตั้งสูงถึงประมาณร้อยละ 45 การขยายฐานเสียงดังกล่าวกลายสภาพเป็นรากฐานของการตื่นตัวทางการเมืองของภาคประชาชน และเป็นป้อมปราการที่ทำให้สภาสามารถอ้างความชอบธรรมในการทัดทานอำนาจของพระมหากษัตริย์สวีเดนในเวลาต่อมา

2. ฝ่ายตุลาการ (The Judiciary) และกลไกตุลาการรัฐธรรมนูญ

โครงสร้างฝ่ายตุลาการตามรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1814 มิได้มีเพียงศาลยุติธรรมทั่วไปหรือศาลฎีกาเท่านั้น แต่รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1814 ได้สถาปนากลไกพิเศษเรียกว่า “ตุลาการรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร” (the Constitutional Court of the Realm มาจากคำนอร์เวย์ว่า Rigsret หรือ Riksrett)

องค์ประกอบของคณะตุลาการนี้เป็นการผสมผสานระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายตุลาการกระแสหลัก โดยประกอบด้วยสมาชิกจากสภาสูง (Lagthing) จำนวน 1 ใน 4 และผู้ผู้พิพากษาศาลฎีกา (High Court of Justice) โดยมีประธานของแลกธิงทำหน้าที่เป็นประธานคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ

อำนาจหน้าที่หลักของ Rigsret คือการเป็นตุลาการชั้นสูงสุดในการพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวข้องกับการฟ้องร้องถอดถอน (Impeachment) รัฐมนตรี สมาชิกสภาแห่งรัฐ สมาชิกรัฐสภา หรือผู้พิพากษาศาลฎีกา ในข้อหากระทำความผิดต่อหน้าที่หรือละเมิดรัฐธรรมนูญ โดยมีโอเดลส์ธิงเป็นผู้ยื่นฟ้อง

เห็นได้ไม่ยากว่า กลไกนี้ออกแบบเพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีเครื่องมือทางกฎหมายในการตรวจสอบฝ่ายบริหารอย่างเด็ดขาด ตัวอย่างสำคัญเกิดขึ้นในวิกฤตการณ์ทางการเมืองปี ค.ศ. 1884 เมื่อสตอร์ธิงใช้ช่องทางนี้ฟ้องร้องและลงโทษคณะรัฐมนตรีที่แต่งตั้งโดยกษัตริย์สวีเดน นำไปสู่การล่มสลายของรัฐบาลอำนาจนิยมและปูทางไปสู่ระบอบรัฐสภา

3. พระราชสถานะและพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของฝ่ายบริหาร

รัฐธรรมนูญกำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงดำรงสถานะเป็นประมุขแห่งรัฐในทางพิธีการ ทรงอยู่เหนือตัวบทกฎหมายและไม่ต้องรับผิดชอบต่อการกระทำใดๆ ในทางสถาบัน (above the law and not responsible for his actions) ความรับผิดชอบในทางเมืองและการบริหารจะตกอยู่กับคณะรัฐมนตรี (Ministers) ในฐานะสภาที่ปรึกษา (Counsellors หรือ Statsråd) ซึ่งเป็นผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการ พระมหากษัตริย์จึงทรงมีอำนาจในทางบริหารและในทางเมืองเพียงแต่ในนามตราบเท่าที่ต้องผ่านกระบวนการกลั่นกรองของคณะที่ปรึกษา ถึงกระนั้น รัฐธรรมนูญยังคงเปิดช่องให้พระองค์ทรงมีสิทธิในการแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรีได้ตามพระราชอัธยาศัย

สภาแห่งรัฐหรือคณะรัฐมนตรีประกอบด้วย นายกรัฐมนตรี 1 คน และรัฐมนตรีประจำกระทรวงต่างๆ ระหว่าง 7 ถึง 15 คน  คณะรัฐมนตรีถูกแบ่งออกเป็นสองส่วน คือ ส่วนที่บริหารราชการในกรุงคริสเตียนีอา (ออสโล) และ ส่วนงานสภาแห่งรัฐ (Minister Section) ซึ่งประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีหนึ่งท่านและรัฐมนตรีสองท่าน ที่ต้องไปประจำการ ณ กรุงสตอกโฮล์ม

กระบวนการตัดสินใจภายในฝ่ายบริหารใช้ระบบ “พระมหากษัตริย์ในสภาที่ปรึกษา” (King in Council)  นโยบายสำคัญ เช่น การแต่งตั้งข้าราชการระดับสูงและการตราพระราชกฤษฎีกา จะต้องกระทำผ่านการประชุมร่วมกันระหว่างพระมหากษัตริย์และคณะรัฐมนตรี โดยปกติจะประชุมกันทุกวันศุกร์และมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประธาน อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติ นายกรัฐมนตรีจะทำหน้าที่เป็นผู้ประสานงานหลัก (Chief co-ordinator) เรื่องราวและนโยบายส่วนใหญ่จะถูกพิจารณาและตัดสินใจจนเสร็จสมบูรณ์มาก่อนแล้วจากการประชุมเตรียมการของคณะรัฐมนตรีที่ไม่มีพระมหากษัตริย์เข้าร่วม พระองค์จึงทรงลงพระปรมาภิไธยอนุมัติในฐานะรูปแบบทางกฎหมาย (Royal decree) เว้นแต่ประเด็นยุทธศาสตร์สำคัญยิ่งยวดเท่านั้นที่จะมีการถกเถียงต่อหน้าพระพักตร์

นอกจากนั้น แม้รัฐธรรมนูญมาตรา 3 จะบัญญัติว่า “อำนาจบริหารสูงสุดเป็นของพระมหากษัตริย์” (The Executive Power is vested in the King) แต่พระราชอำนาจนี้ถูกจำกัดไว้รัดกุมให้ได้สมดุลผ่าน 2 ประเด็นสำคัญ ได้แก่ 1) สิทธิยับยั้งชั่วคราว (Suspensive Veto)  รัฐธรรมนูญปฏิเสธที่จะมอบอำนาจยับยั้งเด็ดขาด (Absolute Veto) แก่กษัตริย์ โดยมาตรา 79 ระบุว่า หากร่างกฎหมายใดผ่านการเห็นชอบจากรัฐสภาสตอร์ธิงสามัญติดต่อกัน 3 สมัย (จากเลือกตั้งที่ต่างกัน 3 ครั้ง) เมื่อนำขึ้นทูลเกล้าฯ เป็นครั้งที่สาม กฎหมายนั้นจะมีผลบังคับใช้โดยอัตโนมัติ แม้พระมหากษัตริย์จะปฏิเสธไม่พระราชทานพระบรมราชานุญาต (Royal sanction) ก็ตาม  2) การเลือกสภาที่ปรึกษา แม้ในทางทฤษฎีกษัตริย์จะมีสิทธิเลือกคณะรัฐมนตรีหรือสภาที่ปรึกษาเพื่อคานอำนาจมิให้รัฐบาลต้องขึ้นตรงต่อรัฐสภาทั้งหมด แต่ก็ต้องเป็นไปตามแนวปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญ

จากที่กล่าวมา การศึกษากำเนิดเชิงสถาบันการเมืองภายใต้รัฐธรรมนูญนอร์เวย์ ค.ศ. 1814 ชี้ให้เห็นว่า ชนชั้นนำนอร์เวย์ปฏิเสธทั้งแนวทางสุดโต่งแบบสาธารณรัฐและอำนาจเบ็ดเสร็จของกษัตริย์สวีเดน ทว่าเลือกธำรงระบอบที่มีการถ่วงดุลอย่างเป็นระบบ โดยจัดวางองค์ประกอบของ เอกบุคคล (The One) ไว้ในฐานะศูนย์รวมจิตใจและความมั่นคงของรัฐ แต่ควบคุมให้อยู่ภายใต้กรอบกฎหมาย ขณะที่องค์ประกอบของ คณะบุคคล (The Few) ได้รับการจัดวางผ่านสภาสูงแลกธิงและคณะรัฐมนตรี ซึ่งทำหน้าที่เป็นผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน โดยมีคณะรัฐมนตรีส่วนหนึ่งประจำการ ณ กรุงสตอกโฮล์ม เพื่อรักษาพื้นที่และสัดส่วนอำนาจบริหารของนอร์เวย์ในสหภาพ และอีกส่วนหนึ่งอยู่ที่ออสโล สำหรับทัดทานพระราชอำนาจยับยั้งของกษัตริย์สวีเดน  ที่สำคัญที่สุดนวัตกรรมที่ดึงองค์ประกอบของ มหาชน (The Many) เข้ามาเป็นพลังหลัก ผ่านรัฐสภาสตอร์ธิงที่เข้มแข็งและยึดโยงกับประชาชนฐานราก

แต่เราจะต้องไม่ลืมว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้มิได้เกิดขึ้นในสภาวะปกติ ทว่าเกิดจากวิกฤตการณ์ภายนอกที่นอร์เวย์ถูกบังคับให้โอนย้ายอำนาจอธิปไตยจากเดนมาร์กไปยังสวีเดนตามสนธิสัญญากีล  เพราะฉะนั้นแล้ว ถึงแม้นอร์วย์จะสามารถรักษาตัวบทรัฐธรรมนูญที่ได้สมดุลนี้เอาไว้ แต่นอร์เวย์ก็ไม่สามารถเลี่ยงการเข้าสู่สหภาพกับสวีเดนได้  จึงมิอาจพินิจรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1814 ของนอร์เวย์ ว่าเป็นเพียงโครงสร้างสถาบันที่ออกแบบมาอย่างได้สมดุลโดยตัวมันเองเท่านั้น หากจะต้องพิเคราะห์ว่าในอนาคตรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะกลายเป็นเครื่องมือในการรักษาอัตลักษณ์และเอกราชของชาตินอร์เวย์จากอิทธิพลสวีเดนในช่วงต้นศตวรรษต่อมาอย่างไรด้วย                                                                             

(โปรดติดตามตอนต่อไป)

(ส่วนหนึ่งของโครงการวิจัยเรื่องเอกลักษณ์ของ “ระบอบประชาธิปไตยไทยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ของประเทศไทย: กรณีศึกษาราชอาณาจักรนอร์เวย์การเข้าสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรครั้งแรก (ค.ศ. 1814/1905) ได้รับทุนสนับสนุนงานวิจัยจากกองทุนส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (กองทุน ววน.) ประจำปีงบประมาณ 2568)