วิวัฒนาการของระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญอังกฤษ/สหราชอาณาจักรหลัง ค.ศ. 1688: ตอนที่ 1: หลักความเป็นใหญ่ของรัฐสภาอังกฤษ

ผศ. ดร. เอกลักษณ์ ไชยภูมี

เมื่อกล่าวถึงการปฏิวัติอันรุ่งโรจน์ (Glorious Revolution) ของอังกฤษใน ค.ศ. 1688 (หรือปีเดียวกับที่เกิดการรัฐประหารสมเด็จพระนารายณ์โดยพระเพทราชาและหลวงสรศักดิ์ในสมัยอยุธยา) เรามักได้รับคำอธิบายอย่างง่ายว่า เหตุการณ์ครั้งนั้นคือจุดเปลี่ยนสำคัญที่ทำให้อังกฤษก้าวเข้าสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ โดยเหตุที่พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ถูกจำกัดโดยรัฐสภา พร้อม ๆ กับการที่รัฐสภาก้าวขึ้นมาเป็นศูนย์กลางของการเมืองอังกฤษมากขึ้น คำอธิบายเช่นนี้ไม่ได้ผิดเสียทีเดียว แต่ปัญหาคือมันอาจทำให้เราเข้าใจว่า “ระบอบใหม่” ได้ถือกำเนิดขึ้นอย่างเสร็จสมบูรณ์ทันทีหลังพระเจ้าเจมส์ที่ 2 ถูกรัฐสภาขับออกจากราชบัลลังก์ และทูลเชิญพระเจ้าวิลเลียมที่ 3 กับสมเด็จพระราชินีนาถแมรีที่ 2 ขึ้นครองราชย์อังกฤษร่วมกันโดยปราศจากการนองเลือด (อันเป็นที่มาของความ “รุ่งโรจน์” ในการปฏิวัติอันรุ่งโรจน์)  แต่ความเป็นจริงกลับซับซ้อนกว่านั้นมาก เพราะสิ่งที่เกิดขึ้นหลัง ค.ศ. 1688 คือกระบวนการที่รัฐสภาอังกฤษต้องสร้างระเบียบและปรับระเบียบใหม่ (settlement and resettlement) ครั้งแล้วครั้งเล่า เพื่อหาคำตอบว่าพระมหากษัตริย์ควรจะดำรงตำแหน่งแห่งที่และใช้อำนาจอย่างไรภายใต้โครงสร้างทางการเมืองที่กำลังเปลี่ยนแปลงไปในศตวรรษที่ 18

สิ่งที่จะเป็นเครื่องยืนยันการลงหลักปักฐานของ “หลักความเป็นใหญ่ของรัฐสภา” (parliamentary supremacy) ในอังกฤษมิใช่การตัดสินใจเปลี่ยนการสืบราชสันติตวงศ์อังกฤษใน ค.ศ. 1688 โดยอำนาจของรัฐสภา  แต่กลับเป็นการที่รัฐสภายืนกรานทำสิ่งเดียวกันนี้ “อีกครั้งหนึ่ง” หลังจากนั้นไม่นาน  กล่าวคือ อังกฤษต้องประสบกับปัญหาและวิกฤตของการสืบราชสันตติวงศ์อีกครั้งภายในเวลาเพียงสิบกว่าปีเท่านั้น  เนื่องจากพระเจ้าวิลเลียมที่ 3 และสมเด็จพระราชินีนาถแมรีที่ 2 ไม่มีพระราชโอรสธิดา ขณะที่พระราชโอรสธิดาของสมเด็จพระราชินีนาถแอนน์ (พระขนิษฐาของสมเด็จพระราชินีนาถแมรีที่ 2) ก็ไม่มีผู้ใดมีชีวิตรอดจนสามารถสืบราชบัลลังก์ได้  รัฐสภาอังกฤษจึงต้องเผชิญคำถามสำคัญอีกครั้งว่า เมื่อสายการสืบราชสมบัติที่วางไว้ใน ค.ศ. 1689 กำลังจะสิ้นสุดลง ใครควรเป็นพระมหากษัตริย์พระองค์ต่อไป  โดยคำตอบของรัฐสภาคือการตรากฎหมายที่เรียกว่า Act of Settlement ค.ศ. 1701 ซึ่งกำหนดให้ราชบัลลังก์ตกทอดไปยังเจ้าหญิงโซเฟีย พระราชนัดดาของพระเจ้าเจมส์ที่ 1 ซึ่งปกครองแคว้นแคว้นแฮโนเวอร์ในเยอรมัน แม้ในเวลาต่อมาเจ้าหญิงโซเฟียจะสิ้นพระชนม์ก่อนสมเด็จพระราชินีนาถแอนน์เพียงไม่กี่สัปดาห์ใน ค.ศ. 1714 ทำให้พระโอรสของพระองค์ขึ้นสืบราชบัลลังก์เป็น พระเจ้าจอร์จที่ 1 แห่งอังกฤษ

สิ่งที่น่าสนใจของรัฐสภาในการวางระเบียบแบบแผนทางการเมืองอังกฤษหลัง ค.ศ. 1688 จึงไม่ใช่เพียงว่า “ใคร” จะได้ขึ้นเป็นกษัตริย์  แต่กลับเป็นคำถามที่ว่าใครคือผู้ที่มีอำนาจกำหนด “เงื่อนไข” ว่าใครสมควรจะได้ขึ้นเป็นกษัตริย์ และคำตอบนั้นคือรัฐสภาอังกฤษโดยมีเครื่องมือคือกฎหมายที่ตราขึ้นโดยรัฐสภา ซึ่งในกรณีนี้คือ Act of Settlement  โดยกำหนดเงื่อนไขว่าพระมหากษัตริย์ยังคงต้องมีความเชื่อมโยงกับราชวงศ์เดิม ดังจะเห็นได้จากการที่เจ้าหญิงโซเฟียได้รับเลือกส่วนหนึ่งเพราะทรงเป็นพระราชนัดดาของพระเจ้าเจมส์ที่ 1 (หลานตา) แต่เงื่อนไขจากสายพระโลหิตเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพออีกต่อไป เพราะจะต้องบวกตัวแปรทางการเมืองเข้าไปด้วยเช่นกัน ซึ่งในกรณีนี้เงื่อนไขที่รัฐสภากำหนดในวิกฤตการสืบราชสันตติวงศ์รอบใหม่คือปัจจัยด้านศาสนาและด้านความมั่นคงจากการที่พระองค์ทรงเป็นโปรเตสแตนต์อีกทั้งยังมีพระราชโอรสที่สามารถรับประกันความต่อเนื่องของพระราชวงศ์ในอนาคตได้

ในอีกด้านหนึ่ง การกำหนดให้เชื้อสายของเจ้าหญิงโซเฟียเป็นผู้สืบราชบัลลังก์ไม่ได้เกิดขึ้นโดยปราศจากคู่แข่ง เพราะยังมีผู้ที่สามารถอ้างสิทธิตามหลักสืบสายพระโลหิตได้ใกล้ชิดกว่า โดยเฉพาะ James Francis Stuart พระราชโอรสของพระเจ้าเจมส์ที่ 2 ซึ่งประสูติใน ค.ศ. 1688 เพียงไม่กี่เดือนก่อนที่พระราชบิดาจะถูกขับออกจากราชบัลลังก์ในการปฏิวัติอันรุ่งโรจน์ หากพิจารณาตามหลักการสืบราชสมบัติทางสายพระโลหิตแต่เพียงอย่างเดียว ภายหลังการสวรรคตของพระเจ้าเจมส์ที่ 2 ใน ค.ศ. 1701 James Francis ย่อมสามารถอ้างว่าพระองค์คือรัชทายาทโดยชอบธรรมของราชวงศ์ Stuart และบรรดาผู้สนับสนุนราชวงศ์เดิมหรือที่ต่อมารู้จักกันในชื่อพวก “Jacobites” ก็ยอมรับพระองค์ในฐานะพระเจ้าเจมส์ที่ 3 แห่งอังกฤษ หรือแม้แต่พระเจ้าหลุยส์ที่ 14 แห่งฝรั่งเศสและรัฐบาลสเปนเองก็ให้การยอมรับการอ้างสิทธิดังกล่าวของ James Francis หลังการสวรรคตของพระเจ้าเจมส์ที่ 2 เช่นกัน  แต่ปัญหาสำคัญนั้นอยู่ตรงที่ James Francis นับถือนิกายคาทอลิก ในขณะที่ระเบียบทางการเมืองที่ถูกสร้างขึ้นหลังการปฏิวัติอันรุ่งโรจน์วางเงื่อนไขว่าพระมหากษัตริย์อังกฤษจะต้องเป็นโปรเตสแตนต์ ด้วยเหตุนี้ เมื่อพระเจ้าเจมส์ที่ 2 สวรรคตในเดือนกันยายน ค.ศ. 1701 และ James Francis ประกาศสิทธิในราชบัลลังก์ รัฐสภาอังกฤษจึงตอบโต้ด้วยการกำหนดให้การอ้างสิทธิดังกล่าวเป็นความผิดฐานกบฏ รวมถึงกำหนดให้การติดต่อกับพระองค์หรือผู้รับใช้ของพระองค์ ตลอดจนการส่งเงินไปสนับสนุน เป็นความผิดด้วยเช่นกัน

เรื่องราวยิ่งซับซ้อนขึ้นไปอีก เมื่ออังกฤษกับสกอตแลนด์ในเวลานั้นยังไม่ได้เป็นประเทศเดียวกันอย่างที่เราคุ้นเคยในปัจจุบัน ทั้งสองมีพระมหากษัตริย์องค์เดียวกันมาตั้งแต่ ค.ศ. 1603 แต่ยังมีรัฐสภา กฎหมาย และผลประโยชน์ทางการเมืองของตนเอง การที่รัฐสภาอังกฤษเลือกเจ้าหญิงโซเฟียและเชื้อสายเป็นผู้สืบราชบัลลังก์จึงไม่ได้หมายความว่าสกอตแลนด์ต้องยอมรับการตัดสินใจเดียวกันโดยอัตโนมัติ และนั่นสร้างความเป็นไปได้ที่หลังรัชสมัยของสมเด็จพระราชินีนาถแอนน์ อังกฤษกับสกอตแลนด์อาจกลับไปมีพระมหากษัตริย์คนละพระองค์กันอีกครั้ง ปัญหาการสืบราชสมบัติจึงค่อย ๆ กลายเป็นปัญหาใหญ่กว่านั้น นั่นคือจะจัดความสัมพันธ์ระหว่างสองราชอาณาจักรอย่างไรเพื่อให้ระเบียบทางการเมืองหลัง ค.ศ. 1688 สามารถดำรงอยู่ได้อย่างมั่นคง  โดยคำตอบสุดท้ายที่ได้คือการรวมอังกฤษและสก็อตแลนด์เข้าเป็น “บริเตนใหญ่” (Great Britain) ใน ค.ศ. 1707 พร้อมกับมีพระมหากษัตริย์องค์เดียวและรัฐสภาร่วมกัน นี่เป็นความเปลี่ยนแปลงที่สำคัญต่อสถาบันพระมหากษัตริย์เช่นกัน เพราะพระมหากษัตริย์ไม่ได้เพียงทรงปกครองพระราชอาณาเขตที่ใหญ่ขึ้น แต่พระราชสถานะของพระองค์ถูกจัดวางเข้าไปในโครงสร้างรัฐแบบใหม่

แต่เรื่องราววุ่นวายยังไม่จบเพียงเท่านั้น เพราะพระมหากษัตริย์พระองค์ใหม่ที่ Act of Settlement เตรียมไว้ให้อังกฤษนั้นมาจากแคว้นแฮเนเวอร์ (Hanover) ในดินแดนเยอรมัน เจ้าหญิงโซเฟียและพระโอรสธิดาของพระองค์เกิดและเติบโตในทวีปยุโรป นี่ทำให้รัฐสภาอังกฤษย้อนกลับไประลึกถึงปัญหาในอดีตที่เคยเผชิญในรัชสมัยพระเจ้าวิลเลียมที่ 3 ที่แม้จะทรงดำรงตำแหน่งเป็นกษัตริย์ของอังกฤษ แต่ก็ทรงมีผลประโยชน์ทางการเมืองของพระองค์เองในดินแดนเนเธอร์แลนด์และยุโรปอย่างการปกป้อง Dutch Republic และการต่อต้านฝรั่งเศส ซึ่งอาจทำให้พระองค์ลากเอาอังกฤษเข้าไปเผชิญกับการเมืองในภาคพื้นทวีปยุโรปโดยไม่จำเป็น เพราะผลประโยชน์จากดินแดนอื่นของพระองค์อาจมิใช่ผลประโยชน์ของประเทศอังกฤษ

เหตุนี้ Act of Settlement จึงกำหนดข้อจำกัดว่า หากพระมหากษัตริย์ซึ่งเป็นชาวต่างชาติขึ้นครองราชย์ การนำอังกฤษเข้าสู่สงครามเพื่อปกป้องดินแดนอื่นจะต้องได้รับความยินยอมจากรัฐสภาเสียก่อน  นอกจากนี้ยังมีข้อจำกัดเกี่ยวกับการเสด็จออกนอกราชอาณาจักร และพยายามป้องกันไม่ให้บุคคลต่างชาติที่ใกล้ชิดพระมหากษัตริย์เข้ามาครองตำแหน่งสำคัญในรัฐบาลหรือรัฐสภาอย่างง่ายดาย และทำให้ข้อกำหนดเหล่านี้สะท้อนสิ่งหลักคิดของรัฐสภาอังกฤษในเวลานั้นว่า พระมหากษัตริย์อาจทรงมีผลประโยชน์ส่วนพระองค์ แต่ผลประโยชน์ส่วนพระองค์จะไม่สามารถถูกแปรเปลี่ยนเป็นนโยบายของประเทศโดยปราศจากกลไกตรวจสอบทางการเมืองภายในได้เหมือนแต่ก่อนอีกต่อไป

ดังนั้น หากจะถามว่าเกิดอะไรขึ้นกับสถาบันพระมหากษัตริย์อังกฤษหลังการปฏิวัติอันรุ่งโรจน์ คำตอบอาจไม่ใช่ง่าย ๆ แค่เพียงว่าสถาบันพระมหากษัตริย์หมดอำนาจและรัฐสภาเข้ามาแทนที่ แต่เป็นการที่พระมหากษัตริย์ค่อย ๆ ถูกทำให้เป็นส่วนหนึ่งของระเบียบแบบแผนทางการเมืองแบบใหม่ภายใต้เงาของรัฐสภาที่กอปรไปด้วยกลุ่มอภิชน โดยที่พระมหากษัตริย์ยังทรงเป็นสดมภ์สำคัญของการปกครอง เพราะยังทรงมีบทบาทในการต่างประเทศ ศาสนา การแต่งตั้งบุคคลสำคัญทางการเมือง แต่พื้นที่ในการใช้พระราชอำนาจดังกล่าวกำลังจะค่อย ๆ ถูกตีกรอบด้วยกฎหมายและจารีตที่อิงกับรัฐสภามากขึ้นเรื่อย ๆ

สิ่งนี้เองนำไปสู่คำถามสำคัญอีกประการหนึ่งของพัฒนาการทางการเมืองอังกฤษในศตวรรษที่ 18 เพราะเมื่อหลักความเป็นใหญ่ของรัฐสภาค่อย ๆ ลงหลักปักฐานเป็นส่วนหนึ่งของระเบียบการเมืองหลังการปฏิวัติอันรุ่งโรจน์แล้ว คำถามสำคัญจึงค่อย ๆ เปลี่ยนจากใครควรเป็นใหญ่ระหว่างพระมหากษัตริย์หรือรัฐสภาไปสู่ใครจะเป็นผู้ควบคุมและกำหนดทิศทางของรัฐสภาที่มีความเป็นใหญ่ที่ว่านั้น และในบริบทที่สิทธิการเลือกเลือกตั้งยังจำกัดและการเมืองในรัฐสภายังผูกพันอย่างมากกับขุนนาง เจ้าของที่ดิน ระบบอุปถัมภ์ และเครือข่ายทางการเมือง คำตอบของคำถามนี้ย่อมจะยังไม่ใช่มหาชน  แต่จะค่อย ๆ ปรากฏผ่านการแข่งขันและการรวมกลุ่มของคณะบุคคล (the few) ที่ต่อมาพัฒนาเป็นการเมืองระหว่าง Whig และ Tory รวมถึงความสัมพันธ์อันซับซ้อนระหว่าง พระมหากษัตริย์ เสนาบดีหรือรัฐมนตรี และเครือข่ายชนชั้นนำในรัฐสภา ด้วยเหตุนี้ ในตอนหน้าเราจะขยับจากคำถามเรื่องการทำให้พระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้ระเบียบรัฐธรรมนูญ ไปสู่คำถามอีกด้านหนึ่งว่า เมื่อหลักความเป็นใหญ่ของรัฐสภาลงหลักปักฐานแล้ว การเมืองแบบพรรคและการแข่งขันระหว่างคณะบุคคลเข้ามาเปลี่ยน “จุดหมุน” ของการปกครองแบบผสม (mixed constitution) ของอังกฤษในศตวรรษที่ 18 อย่างไร ซึ่งจะเป็นสะพานสำคัญสำหรับทำความเข้าใจว่า เหตุใดการขยายพื้นที่ให้แก่ปวงประชามหาชน (the many) ในศตวรรษที่ 19 จึงกลายเป็นโจทย์ใหญ่ครั้งต่อไปของรัฐธรรมนูญอังกฤษ

((รายงานความก้าวหน้างานวิจัย โครงการวิจัยเรื่องเอกลักษณ์ของ “ระบอบประชาธิปไตยไทยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ของประเทศไทย: กรณีศึกษา สหราชอาณาจักร)  ได้รับทุนสนับสนุนงานวิจัยจากกองทุนส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (กองทุน ววน.) ประจำปีงบประมาณ 2568)