วิวัฒนาการของระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญอังกฤษ/สหราชอาณาจักรหลัง ค.ศ. 1688: ตอนที่ 2: การเมืองของอภิชนภายใต้รัฐสภาที่เป็นใหญ่ในศตวรรษที่ 18

เอกลักษณ์ ไชยภูมี

ในตอนที่แล้ว ผู้เขียนได้เสนอว่าการปฏิวัติอันรุ่งโรจน์ ค.ศ. 1688 ไม่ควรถูกเข้าใจอย่างง่ายว่าเป็นจุดสิ้นสุดของพระราชอำนาจและจุดเริ่มต้นของประชาธิปไตยอังกฤษ หากเป็นจุดเริ่มต้นของกระบวนการจัดระเบียบและปรับระเบียบใหม่ครั้งแล้วครั้งเล่า ซึ่งทำให้สถาบันพระมหากษัตริย์อังกฤษค่อย ๆ ถูกวางไว้ภายใต้โครงสร้างทางการเมืองที่รัฐสภามีน้ำหนักเพิ่มขึ้น กระนั้น เมื่อหลักความเป็นใหญ่ของรัฐสภาค่อย ๆ ลงหลักปักฐานแล้ว คำถามสำคัญประการต่อมาจึงไม่ใช่เพียงว่า “พระมหากษัตริย์หรือรัฐสภา ใครเป็นใหญ่?” แต่กลายเป็นว่าใครเป็นผู้ควบคุมรัฐสภาที่เป็นใหญ่นั้นมากกว่า

คำถามนี้มีความสำคัญ เพราะหากเรามองประวัติศาสตร์อังกฤษย้อนหลังจากประชาธิปไตยในปัจจุบัน เราอาจเผลอเข้าใจว่า เมื่อพระราชอำนาจถูกจำกัดลง อำนาจย่อมเคลื่อนไปสู่ประชาชนโดยอัตโนมัติ แต่การเมืองอังกฤษในคริสต์ศตวรรษที่ 18 ไม่ได้ดำเนินไปตามเส้นตรงเช่นนั้น สภาสามัญยังห่างไกลจากการเป็น “สภาของประชาชน” ในความหมายปัจจุบัน ระบบเลือกตั้งยังเปิดพื้นที่อย่างกว้างขวางให้ขุนนาง เจ้าของที่ดินรายใหญ่ และผู้มีอิทธิพลในท้องถิ่นควบคุมที่นั่งในรัฐสภาผ่านระบบอุปถัมภ์เขตเลือกตั้ง จนที่นั่งบางแห่งแทบกลายเป็นทรัพยากรทางการเมืองของตระกูลที่สามารถจัดสรร ส่งต่อ และใช้ต่อรองกันได้

ด้วยเหตุนี้ เส้นแบ่งระหว่างสภาขุนนางกับสภาสามัญจึงไม่ได้ชัดเจนอย่างที่ชื่อของสองสภาชวนให้เข้าใจ ในทางสถาบัน แม้ทั้งสองสภาจะแยกออกจากกันจริง แต่ในทางความเป็นจริงกลับเชื่อมโยงกันอย่างแน่นแฟ้นผ่านสายสัมพันธ์ของครอบครัว ทรัพย์สิน และเครือข่ายระบบอุปถัมภ์ โดยในบัญชีผู้มีอิทธิพลเหนือเขตเลือกตั้งที่ John Robinson จัดทำขึ้นใน ค.ศ. 1783 พบว่ามีกรณีที่หัวหน้าตระกูลหรือบุตรชายคนโตอาจนั่งอยู่ในสภาขุนนาง ขณะที่บุตรชายคนรอง ญาติ หรือผู้พึ่งพิงเครือข่ายอุปถัมภ์ของตระกูลดังกล่าวถูกส่งเข้าไปนั่งในสภาสามัญผ่านเขตเลือกตั้งที่ตระกูลนั้นควบคุมอยู่  กรณีเช่นนี้ทำให้คนอย่าง William Pitt เคยกล่าวเสียดสีสมาชิกสภาสามัญว่าเป็นเพียง “สภาพี่น้อง” (อาจทำให้เรานึกถึงครั้งหนึ่งที่เคยมีการตั้งข้อสังเกตว่าวุฒิสภากับสภาผู้แทนราษฎรของไทยนั้นเป็นสภาผัว-เมีย) กล่าวคือ แม้จะแยกกันในเชิงสถาบัน แต่กลับผูกพันกันผ่านเครือข่ายอำนาจเดียวกัน

ดังนั้น การเพิ่มอำนาจของรัฐสภาหลัง ค.ศ. 1688 จึงไม่ได้หมายถึงการเคลื่อนอำนาจจาก “พระมหากษัตริย์” ไปสู่ “ประชาชน” โดยตรง หากพระมหากษัตริย์ในฐานะเอกบุคคลกำลังถูกจำกัดมากขึ้น ผู้ได้รับประโยชน์จากการเปลี่ยนดุลในระยะแรกกลับเป็นคณะบุคคล (the few) ที่ครอบครองทรัพย์สิน มีเครือข่ายตระกูล และสามารถใช้อิทธิพลข้ามระหว่างสภาขุนนางกับสภาสามัญได้ ความเป็นใหญ่ของรัฐสภาในคริสต์ศตวรรษที่ 18 จึงอาจเรียกได้ว่าเป็นความเป็นใหญ่ของรัฐสภาที่มีลักษณะอภิชน (aristocratic parliamentary supremacy) มากกว่าจะเป็นความเป็นใหญ่ของประชาชน

อย่างไรก็ตาม การเมืองแบบอภิชนดังกล่าวไม่ได้หมายความว่าพระมหากษัตริย์หมดความสำคัญ ตรงกันข้าม พระมหากษัตริย์ยังทรงเป็นหนึ่งในสดมภ์สำคัญของการปกครองแบบผสม โดยเฉพาะในรัชสมัยพระเจ้าจอร์จที่ 3 ซึ่งยังทรงยืนยันพระราชอำนาจตามจารีตบางประการ และมิได้ทรงเข้าใจว่ารัฐสภาสามารถกำหนดขอบเขตพระราชอำนาจได้แต่เพียงฝ่ายเดียว ดังนั้น สิ่งที่กำลังเปลี่ยนแปลงจึงมิใช่การที่พระมหากษัตริย์สูญเสียพระราชอำนาจทั้งหมด แต่เป็นเงื่อนไขที่ทำให้พระราชประสงค์สามารถแปรเปลี่ยนเป็นนโยบายของรัฐบาลได้อย่างเดิม  เพราะถึงแม้พระมหากษัตริย์ยังทรงเลือกและสนับสนุนเสนาบดีที่ทรงไว้วางพระราชหฤทัยได้ก็ตาม แต่ความเป็นจริงทางการเมืองในเวลานั้นที่รัฐสภากุมอำนาจย่อมทำให้เสนาบดีเหล่านั้นจำเป็นต้องรักษาฐานเสียงสนับสนุนในรัฐสภา โดยเฉพาะสภาสามัญมากขึ้นเรื่อย ๆ ซึ่งประกอบไปด้วยกลุ่มการเมืองที่ช่วงชิงกันระหวางพวกวิก (Whig) และทอรี่ (Tory)  และสิ่งนี้เองที่ทำให้พระราชนิยมเพียงอย่างเดียวก็ไม่เพียงพอที่จะรักษาความอยู่รอดของรัฐบาลเอาไว้ได้

ประกอบกับเงื่อนไขของการขึ้นครองราชย์ของราชวงศ์แฮโนเวอร์ ใน ค.ศ. 1714 ที่พระมหากษัตริย์พระองค์ใหม่จากเยอรมันจำเป็นต้องพึ่งพากลุ่มวิกในระยะแรกมากกว่าทอรี่ เพราะวิกเป็นฐานการเมืองสำคัญของระเบียบการสืบราชสมบัติแบบโปรเตสแตนต์ที่ทำให้ราชวงศ์แฮโนเวอร์ขึ้นครองราชย์ได้ ขณะที่ทอรี่บางส่วนยังถูกระแวงว่ามีความเชื่อมโยงหรือความเห็นอกเห็นใจต่อฝ่าย “Jacobite” ซึ่งยังคงต้องการนำราชวงศ์สจ๊วตกลับคืนสู่ราชบัลลังก์ การพึ่งพาพวกวิกของพระมหากษัตริย์ในช่วงต้นราชวงศ์แฮโนเวอร์จึงมิได้เกิดจากการที่พระมหากษัตริย์ทรงยอมจำนนต่อพรรคเสียงข้างมากในรัฐสภาในความหมายสมัยใหม่ แต่เกิดจากความสอดคล้องกันของผลประโยชน์ระหว่างราชวงศ์ใหม่กับกลุ่มการเมืองที่มีส่วนสำคัญในการพิทักษ์ดุลยภาพทางการเมืองหลัง ค.ศ. 1688 และการสืบราชสมบัติของกษัตริย์โปรเตสแตนต์

ตัวอย่างสำคัญที่ช่วยให้เห็นความเปลี่ยนแปลงนี้ได้ชัดเจนเกิดขึ้นใน ค.ศ. 1782 เมื่อรัฐบาลของ Lord North ซึ่งได้รับการสนับสนุนจากพระเจ้าจอร์จที่ 3 กำลังสูญเสียฐานเสียงในรัฐสภาจนไม่อาจบริหารประเทศต่อไปได้อย่างมั่นคง ในสถานการณ์ดังกล่าว North ต้องทูลเตือนพระมหากษัตริย์ถึงความจริงทางการเมืองประการใหม่ที่กำลังก่อตัวขึ้น นั่นคือแม้พระมหากษัตริย์ยังทรงมีพระราชประสงค์เป็นของพระองค์เอง และยังสามารถทรงเลือกสนับสนุนเสนาบดีที่ไว้วางพระราชหฤทัยได้ แต่พระราชนิยมเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอที่จะทำให้รัฐบาลอยู่ในอำนาจต่อไป หากรัฐบาลนั้นสูญเสียการสนับสนุนจากรัฐสภาโดยเฉพาะสภาสามัญ ดังที่ North ทูลว่าเมื่อความเห็นของรัฐสภาเปลี่ยนไปแล้ว ไม่ว่าพระมหากษัตริย์จะทรงเห็นว่าความเห็นนั้นถูกต้องหรือผิดพลาด ในท้ายที่สุดความเห็นของรัฐสภา “ย่อมต้องมีชัย” จุดสำคัญจึงมิใช่ว่าพระมหากษัตริย์ทรงหมดพระราชอำนาจ หากเป็นการเปลี่ยนแปลง เงื่อนไขของการใช้พระราชอำนาจ กล่าวคือ พระองค์ยังทรงเลือกและสนับสนุนรัฐบาลได้ แต่รัฐบาลนั้นต้องสามารถดำรงอยู่ได้ในรัฐสภาด้วย การยอมทำตามสภาสามัญจึงมิใช่ความพ่ายแพ้ส่วนพระองค์ หากกำลังกลายเป็นส่วนหนึ่งของธรรมเนียมใหม่ในการรักษาดุลระหว่างพระมหากษัตริย์ในฐานะ เอกบุคคล กับกลุ่มนักการเมืองในรัฐสภาในฐานะคณะบุคคลซึ่งกำลังมีน้ำหนักเพิ่มขึ้นในการปกครองอังกฤษ

จุดนี้มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อวิวัฒนาการของระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ เพราะข้อจำกัดต่อพระราชอำนาจกำลังเปลี่ยนไปสู่ข้อจำกัดทางการเมืองที่เกิดจากความจำเป็นของรัฐบาลในการรักษาการสนับสนุนของสภาสามัญ กล่าวอีกนัยหนึ่ง พระมหากษัตริย์อาจยังทรงมีพระราชอำนาจในการแต่งตั้งบุคคลขึ้นเป็นคณะเสนาบดีในฝ่ายบริหารอยู่ แต่ความสามารถของบุคคลนั้นในการทำหน้าที่รัฐบาลนั้นมิได้ขึ้นอยู่กับพระราชประสงค์เพียงอย่างเดียวอีกต่อไป

ความแตกต่างระหว่าง Lord Bute กับ Lord North แสดงให้เห็นความเปลี่ยนแปลงนี้ได้เป็นอย่างดี เพราะในขณะที่ Bute เป็นบุคคลที่มีความใกล้ชิดพระมหากษัตริย์ แต่กลับไม่มีฐานทางการเมืองที่เข้มแข็งในสภาสามัญ และไม่สามารถสร้างเครือข่ายสนับสนุนภายในสภาได้อย่างมีประสิทธิภาพ ความใกล้ชิดกับพระมหากษัตริย์จึงไม่สามารถรับประกันความอยู่รอดของรัฐบาลได้ ตรงกันข้าม North ซึ่งเข้าใจการเมืองในสภาสามัญและสามารถประสานผลประโยชน์ของกลุ่มต่าง ๆ ได้ดีกว่า จึงสามารถรักษารัฐบาลของตนไว้ได้ยาวนานกว่า กติกาทางการเมืองใหม่จึงค่อย ๆ ปรากฏชัดขึ้นว่า ผู้ที่จะบริหารประเทศมิได้ต้องการเพียงความไว้วางพระราชหฤทัย แต่ต้องสามารถ “บริหาร” รัฐสภาได้ด้วย

กระนั้น เรายังไม่ควรด่วนสรุปว่าสิ่งที่กล่าวไปนี้คือกำเนิดของประชาธิปไตยแบบรัฐสภา เพราะสภาสามัญที่กำลังเพิ่มอำนาจขึ้นนั้นยังคงถูกครอบงำโดยอภิชนเป็นสำคัญ สิ่งที่เกิดขึ้นจึงเป็นความย้อนแย้งอย่างหนึ่งของการปกครองอังกฤษ กล่าวคือ ในด้านหนึ่ง สภาสามัญกำลังกลายเป็นสถาบันที่รัฐบาลไม่สามารถเพิกเฉยได้ แต่ในอีกด้านหนึ่ง สภาแห่งเดียวกันนี้ยังไม่ได้มีฐานความชอบธรรมจากประชาชนอย่างกว้างขวาง ผู้มีสิทธิเลือกตั้งยังมีจำนวนจำกัด เขตเลือกตั้งจำนวนมากถูกควบคุมโดยผู้มีอุปถัมภ์ และสมาชิกสภาเองก็ไม่ได้เข้าใจว่าตนเป็น “ผู้รับมอบคำสั่ง” จากประชาชน

ความย้อนแย้งนี้ปรากฏอย่างชัดเจนในกรณีของ John Wilkes เมื่อประชาชนใน Middlesex เลือก Wilkes เข้าสู่สภาซ้ำแล้วซ้ำเล่า แต่สภาสามัญกลับใช้อภิสิทธิ์ของตนปฏิเสธมิให้เขาดำรงตำแหน่งนั้น โดยที่สมาชิกสภาจำนวนมากไม่ได้มองว่าการกระทำดังกล่าวเป็นการฝ่าฝืนเจตจำนงของประชาชน แต่กลับมองว่าเป็นการปกป้องเกียรติและอำนาจของรัฐสภา ปัญหาจึงกลายเป็นว่า หากประชาชนเลือกบุคคลหนึ่ง แต่รัฐสภาซึ่งอ้างความเป็นใหญ่ปฏิเสธบุคคลนั้น ระหว่าง “เสรีภาพของประชาชน” กับ “เสรีภาพของรัฐสภา” สิ่งใดควรมีน้ำหนักมากกว่าจึงกลายเป็นคำถามสำคัญในการเมืองอังกฤษในศตวรรษที่ 18 ต่อศตวรรษที่ 19

ตรงนี้เองที่ทำให้การเมืองอังกฤษในคริสต์ศตวรรษที่ 18 มีความสำคัญมากกว่าการเป็นเพียงช่วงเวลาคั่นกลางระหว่างการปฏิวัติอันรุ่งโรจน์กับการปฏิรูประบบเลือกตั้งในคริสต์ศตวรรษที่ 19 เพราะสิ่งที่กำลังก่อตัวขึ้นคือการเปลี่ยน “จุดหมุน” ภายในการปกครองแบบผสมของอังกฤษที่ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ยังคงอยู่ ท่ามกลางบริบทที่สภาขุนนางยังคงทรงอิทธิพล และสภาสามัญเองก็ยังถูกครอบงำโดยกลุ่มอภิชน แต่รัฐบาลของพระมหากษัตริย์กลับต้องพึ่งพาสภาสามัญมากขึ้น ขณะที่สภาสามัญก็เริ่มเผชิญแรงกดดันจากสาธารณชนที่อยู่ภายนอกมากขึ้นตามไปด้วยเช่นกัน

จากจุดนี้ โจทย์สำคัญของการเมืองอังกฤษจึงกำลังจะเปลี่ยนไปอีกครั้ง เพราะเมื่อ “จุดหมุน” ของการปกครองแบบผสมค่อย ๆ เคลื่อนเข้าสู่สภาสามัญมากขึ้น คำถามย่อมมิได้หยุดอยู่เพียงว่า ใครควรมีอำนาจเหนือใครระหว่างพระมหากษัตริย์ ขุนนาง และสภาสามัญ หากแต่ขยับไปสู่คำถามที่สำคัญยิ่งกว่าว่า สภาสามัญที่กำลังมีอำนาจมากขึ้นนั้นเป็นตัวแทนของใคร และใครบ้างที่สมควรมีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางของสภา ความย้อนแย้งที่สภาสามัญมีน้ำหนักเพิ่มขึ้นในการกำหนดความอยู่รอดของรัฐบาล ขณะที่ระบบเลือกตั้งยังคงจำกัดและถูกกำกับอย่างมากโดยทรัพย์สิน ตระกูล และระบบอุปถัมภ์ จึงกลายเป็นแรงกดดันที่สะสมอยู่ภายในระเบียบรัฐธรรมนูญเอง และนี่คือจุดเริ่มต้นของสิ่งที่อาจเรียกได้ว่า “การเมืองแห่งการปฏิรูป” (politics of reforms) ในคริสต์ศตวรรษที่ 19 ซึ่งมิได้หมายถึงการล้มล้างระเบียบเก่าเพื่อสร้างระเบียบใหม่ขึ้นแทนที่ หากเป็นกระบวนการที่กลุ่มผู้ครองอำนาจเดิมต้องยอมปรับเปลี่ยนกติกาบางส่วนครั้งแล้วครั้งเล่า เพื่อรับมือกับพลังทางสังคมและการเมืองใหม่ โดยเฉพาะการขยายตัวของ ปวงประชามหาชน (the many) ที่เรียกร้องพื้นที่ภายในระเบียบการเมืองมากขึ้นเรื่อย ๆ สัปดาห์หน้าเราจึงจะขยับจากการเมืองของ คณะบุคคล (the few) ในคริสต์ศตวรรษที่ 18 ไปสู่การเมืองแห่งการปฏิรูปในคริสต์ศตวรรษที่ 19 เพื่อพิจารณาว่า เหตุใดชนชั้นนำอังกฤษจึงยอมเปิดประตูของรัฐสภาสู่พลังมหาชนทีละน้อย และการประนีประนอมเหล่านั้นได้ค่อย ๆ เปลี่ยนดุลของการปกครองแบบผสม จากระเบียบที่อภิชนเป็นผู้กำกับ ไปสู่ระเบียบที่มหาชนกลายเป็นสดมภ์ทางการเมืองที่ไม่อาจละเลยได้อย่างไร

(รายงานความก้าวหน้างานวิจัย โครงการวิจัยเรื่องเอกลักษณ์ของ “ระบอบประชาธิปไตยไทยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ของประเทศไทย: กรณีศึกษา สหราชอาณาจักร)  ได้รับทุนสนับสนุนงานวิจัยจากกองทุนส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (กองทุน ววน.) ประจำปีงบประมาณ 2568)