วิวัฒนาการของระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญอังกฤษ/สหราชอาณาจักรหลัง ค.ศ. 1688 ตอนจบ: การเมืองแห่งการปฏิรูป จาก “คณะบุคคล” สู่ “ปวงประชามหาชน”

ผส.ดร.เอกลักษณ์ ไชยภูมี
ภาควิชารัฐศาสตร์ฯ
คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์

ในตอนก่อนหน้าได้กล่าวไปแล้วว่า ภายหลังการปฏิวัติอันรุ่งโรจน์ ค.ศ. 1688 หลักความเป็นใหญ่ของรัฐสภาเริ่มลงหลักปักฐานมั่นคงมากขึ้น แต่รัฐสภาก็ยังมิได้เป็นของประชาชน ตลอดศตวรรษที่ 18 การเมืองอังกฤษจึงยังคงภายอยู่ใต้อิทธิพลของขุนนาง เจ้าของที่ดิน ตระกูลการเมือง และเครือข่ายอุปถัมภ์ หรืออาจกล่าวได้ว่าเป็นการเมืองของ “คณะบุคคล” (the few) อย่างไรก็ดี เมื่อรัฐบาลของพระมหากษัตริย์ต้องพึ่งฐานสนับสนุนในสภาสามัญมากขึ้น คำถามสำคัญจึงค่อย ๆ เปลี่ยนจากใครควรเป็นใหญ่ระหว่างพระมหากษัตริย์กับรัฐสภา ไปสู่ใครบ้างควรมีสิทธิกำหนดองค์ประกอบของสภาสามัญ

คำถามนี้นำอังกฤษเข้าสู่ “การเมืองแห่งการปฏิรูป” (politics of reforms) ในศตวรรษที่ 19 โดยมี Reform Act ค.ศ. 1832 เป็นหมุดหมายสำคัญ แต่กฎหมายฉบับนี้มิใช่การปฏิวัติที่ล้มระบอบอภิชนแล้วสถาปนาประชาธิปไตยขึ้นแทน ในทางกลับกัน เราจะพบว่าผู้ผลักดันร่างกฎหมายดังกล่าวจำนวนมากกลับต้องการเปลี่ยนแปลงบางส่วนเพื่อรักษาระเบียบเดิม (reform in order to preserve) ด้วยการเปิดพื้นที่ให้กลุ่มทางสังคมใหม่เข้าสู่ระบบ ก่อนที่การปฏิเสธทุกความเปลี่ยนแปลงจะผลักแรงเรียกร้องไปไกลจนควบคุมไม่ได้

ในอีกด้านหนึ่ง แรงกดดันเพื่อปฏิรูปรัฐสภาสะสมมาตั้งแต่ปลายศตวรรษที่ 18 แล้ว เพราะระบบผู้แทนในเวลานั้นไม่สอดคล้องกับสังคมที่เปลี่ยนไป เช่น เมืองอุตสาหกรรมสำคัญอย่าง Birmingham เมือง Leeds หรือเมือง Sheffield ยังไม่มีผู้แทนโดยตรง ในขณะที่เขตเลือกตั้งขนาดเล็กภายใต้อิทธิพลของเจ้าของที่ดินกลับส่งสมาชิกเข้าสภาได้ กอปรกับความเดือดร้อนทางเศรษฐกิจระหว่าง ค.ศ. 1829–1831 ก็ยิ่งทำให้ความไม่พอใจของมวลชนขยายตัว อย่างไรก็ตาม แรงกดดันภายนอกเพียงอย่างเดียวย่อมไม่อาจทำให้การปฏิรูปสำเร็จ เพราะรัฐบาลที่ผ่านมาต่างเคยรับมือข้อเรียกร้องเช่นนี้ได้ด้วยการปราบปรามและรอให้เศรษฐกิจฟื้นตัวมาแล้ว

เงื่อนไขสำคัญที่เป็นตัวชี้ขาด เกิดขึ้นในปลายทศวรรษ 1820 นั่นคือความแตกแยกภายในฝ่ายชนชั้นนำเอง เมื่อ “คณะบุคคล” กลุ่มที่เคยปิดประตูใส่การปฏิรูปไม่มีความเป็นเอกภาพหรือเริ่ม “เสียงแตก” กล่าวคือ เมื่อรัฐบาลพรรค   วิกภายใต้การนำของ Earl Grey ขึ้นสู่อำนาจในเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 1830 และเริ่มผลักการปฏิรูปเข้าสู่ศูนย์กลางการเมือง โดยมีเป้าหมายชัดเจนว่า ร่างกฎหมายที่กำลังเสนอนี้ ไม่ได้ต้องการขยายสิทธิเลือกตั้งทั่วไปให้ “คนทุก ๆ     คน” หรือเพื่อให้มีการจัดเลือกตั้งทุกปี หรือให้มีการลงคะแนนลับ  แต่สิ่งที่แสนอคือการ “ขยายสิทธิ” ให้แค่เพียงชนชั้นกลางผู้มีทรัพย์สิน เพื่อดึงคนกลุ่มนี้มาอยู่ข้างระเบียบแบบแผนหรือฝ่ายจารีตเดิมของสังคม และทำให้พวกเขาแยกออกจากฝ่ายหัวรุนแรงกับชนชั้นแรงงาน หากพิจารณาในแง่นี้ จะพบว่า Reform Act ค.ศ. 1832 คือการบรรจบกันของแรงกดดันจากมหาชนกับรอยร้าวภายในชนชั้นนำ แต่ไม่ใช่ชัยชนะของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเหนืออีกฝ่ายอย่างเด็ดขาด

กระนั้น เมื่อสภาขุนนางปฏิเสธร่างกฎหมายดังกล่าวในเดือนตุลาคม ค.ศ. 1831 วิกฤตจึงทวีความรุนแรงจนถึงเหตุการณ์ “Days of May” ค.ศ. 1832 เมื่อ Grey ตัดสินใจลาออกหลังจากที่เขาไม่อาจโน้มน้าวให้พระเจ้าวิลเลียมที่ 4 ให้ทรงแต่งตั้งขุนนางใหม่เพื่อเปลี่ยนจำนวนเสียงข้างมากในสภาขุนนางได้  ส่วนผู้นำฝั่งตรงกันข้ามอย่างเวลลิงตันก็ไม่สามารถตั้งรัฐบาลใหม่มาทดแทนได้ ท่ามกลางการเดินขบวน การยื่นคำร้อง และแรงกดดันทางเศรษฐกิจ ในที่สุดสภาขุนนางจึงยอมเปิดทาง และผ่านกฎหมายดังกล่าวจนกระทั่ง Reform Act ได้รับพระบรมราชานุญาตให้บังคับใช้เมื่อวันที่ 7 มิถุนายน ค.ศ. 1832

จากเหตุการณ์ที่กล่าวไป หากมองภาพข้อเรียกร้องของการปฏิรูปในอังกฤษหลังปี ค.ศ. 1832 เราจะพบอีกว่า การปฏิรูปแต่ละครั้งไม่ได้ยุติปัญหาลงอย่างสิ้นเชิง แต่เป็นเพียงการสร้างกติกา ความคาดหวัง และเส้นแบ่ง “ใหม่” ให้พลังทางสังคมมาต่อรองและประนีประนอมกันต่อไป เหตุนี้เราจึงเห็นพัฒนาการที่ค่อย ๆ ดีขึ้นของการขยายฐานอำนาจของมหาชนให้มากขึ้นเรื่อย ๆ หรือที่ผู้วิจัย (ผู้เขียน) เรียกในงานวิจัยว่าเป็นการทำให้หลักความเป็นใหญ่ของรัฐสภาค่อย ๆ เป็นประชาธิปไตยมากขึ้นเรื่อย ๆ (democratization of parliamentary supremacy) และเมื่อเข้าสู่ปลายศตวรรษที่ 19 อังกฤษก็พบว่า การปฏิรูปที่ทำแค่เพียงเพิ่มจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งนั้นยังไม่พออีกต่อไปเสียแล้ว แต่ต้องรวมถึงการจัดการปัญหาอื่น ๆ อย่างการซื้อเสียง การข่มขู่ และการใช้อิทธิพลของเจ้าของที่ดินหรือนายจ้างยังขัดขวางการใช้สิทธิอย่างอิสระของเสรีชน

ด้วยเหตุนี้เองกฎหมายปฏิรูปฉบับต่อ ๆ มา เช่น Ballot Act ค.ศ. 1872 จึงต้องระบุเนื้อหาเกี่ยวกับนำการลงคะแนนลับมาใช้ หรือกฎหมาย Corrupt and Illegal Practices Prevention Act ค.ศ. 1883 ซึ่งจำกัดค่าใช้จ่ายและควบคุมการทุจริต ซึ่งกฎหมายทั้งสองฉบับมีความสำคัญไม่แพ้ Reform Acts เพราะช่วยทำให้สิทธิของมหาชนแปรเป็นอำนาจทางการเมืองได้จริงมากยิ่งขึ้น และต่อจากนั้น Reform Act ค.ศ. 1884 จึงค่อยหันกลับไปเพิ่มผู้มีสิทธิเลือกตั้งให้มีจำนวนเพิ่มขึ้นเป็นประมาณ 2.5 ล้านคน โดยขยายสิทธิของเจ้าบ้านผู้ครอบครองที่อยู่อาศัยไปยังเขตมณฑล ส่วน Redistribution Act ค.ศ. 1885 คือกฎหมายที่ต่อมาจะมาช่วยปฏิรูปเพื่อช่วยลดกลไกที่ชนชั้นเจ้าที่ดินเคยใช้อิทธิพลเหนือสภาสามัญให้ค่อย ๆ หมดไปจากการเมืองอังกฤษ

อย่างไรก็ตาม เราจะพบว่าภายใต้สภาวการณ์แห่ง “การเมืองของการปฏิรูป” ในศตวรรษที่ 19 ของอังกฤษนั้น ตัวแปร “คณะบุคคล” มิได้หายไปจากการเมืองแต่อย่างใด แต่เพียงเปลี่ยนรูปโฉมจากเดิมที่อาศัยความเป็นขุนนางและเจ้าที่ดินอาศัยทรัพย์สิน หรืออาศัยเครือข่ายของระบบอุปถัมภ์ และเขตเลือกตั้งขนาดเล็กเพื่อเข้าเกาะกุมอำนาจในรัฐสภา  ให้กลายเป็นการเมือง “แบบใหม่” ที่ต้องหันกลับมาพึ่งผู้นำพรรค (ทั้งวิก และทอรี) หรือต้องผันตัวมาเป็นนักการเมืองอาชีพ หรือมิเช่นนั้นก็จะต้องประกอบสัมมาอาชีพเป็นนักกฎหมาย นักหนังสือพิมพ์ ปัญญาชน ฯลฯ ที่เคลื่อนไหวในนามของพรรคที่มีความเป็นสถาบันมากขึ้นตามลำดับ และที่สำคัญที่สุดคือพวกเขาตระหนักถึงความจำเป็นที่จะต้องรักษาอำนาจของตนผ่านการจัดตั้ง การหาเสียง และความยินยอมจาก “มหาชน” ผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่กว้างขวางกว่าเดิมในตอนต้นศตวรรษที่ 19 หลายเท่าตัว

ดังนั้น การเคลื่อนจาก “คณะบุคคล” สู่ “ปวงประชามหาชน” ในศตวรรษที่ 19 ของอังกฤษ/สหราชอาณาจักร มิได้หมายถึงการนำอำนาจอธิปไตยปวงชนมาแทนหลักความเป็นใหญ่ของรัฐสภา ตรงกันข้ามกลับกลายเป็นการทำให้หลักความเป็นใหญ่ของรัฐสภาที่มีอยู่เดิมมีรากฐานที่เป็นประชาธิปไตยมากขึ้น กล่าวคือ สภาสามัญยังอยู่ในโครงสร้างอำนาจของรัฐสภาเดิม เพียงแต่ในแง่ของความชอบธรรม การทำหน้าที่ของสภาจะค่อย ๆ ผูกโยงกับผู้เลือกตั้งที่มีวงกว้างมากขึ้นเรื่อย ๆ จนทำให้บรรดกาชนชั้นนำขุนนางและเจ้าที่ดินที่ต้องการครองอำนาจในสภาไม่อาจเมินเฉยต่อมหาชนได้อีกต่อไป เพราะถึงแม้ภายหลัง ค.ศ. 1884 มหาชนในอังกฤษ “อาจจะยัง” (ในภาษาแบบที่เชาวชน Gen Z ชอบใช้)  มิใช่ผู้ถืออำนาจสูงสุดโดยตรงในทางการเมือง แต่อย่างน้อย ตอนนี้พวกเขาได้กลายเป็นฐานความชอบธรรมที่คณะบุคคลทุกฝ่ายต้องมาช่วงชิงกันอ้างถึงที่มาในกลเกมแห่งอำนาจของรัฐสภาอย่างมิอาจหลีกเลี่ยงได้

สิ่งที่กล่าวไปนี้จึงเป็นความย้อนแย้งของการเมืองแห่งการปฏิรูปในอังกฤษ เพราะเราได้พบความจริงแล้วว่าชนชั้นนำเปิดพื้นที่ให้มหาชนในตอนแรก เพียงเพื่อจะรักษาจารีตดั้งเดิมที่ตนต้องการและเพื่อเอาชนะคู่แข่ง แต่ไป ๆ มา ๆ เมื่อสิทธิการเลือกตั้งของมหาชนที่พวกเขาดึงเข้ามาอยู่ในสมการใหม่นี้ได้ขยายตัวออกไปแล้ว ผลลัพธ์ของมันย่อมไม่อยู่ใต้การควบคุมของผู้เปิด/ปิดประตู (gate keeper) เหล่านี้อีกต่อไปไป การปฏิรูปจึงทำให้คณะบุคคลต้องหันมาเปลี่ยนวิธีการปกครองผ่านความยินยอมของ “ปวงประชามหาชน” มากขึ้นเรื่อย ๆ แทน

สรุปแล้ว ความยิ่งใหญ่ของ Great Reform Act จึงมิได้อยู่ที่การทำลายระเบียบเก่า แต่อยู่ที่การที่ผู้ถืออำนาจเดิมคอืคณะอภิชนในอังกฤษยอมเปลี่ยนดุลยภาพ “บางส่วน” เพื่อรักษาระเบียบแบบแผนเดิมบางส่วนเอาไว้ โดยที่มหาชนเองก็ยังไม่ได้มีบทบาทมากนักในตอนแรก ดังจะเห็นได้จากการที่ Great Reform Act ยังไม่ให้สิทธิเลือกตั้งทั่วไปแก่ผู้ชาย หรือยังไม่ได้บังคับให้มีการลงคะแนนแบบลับ หรือยังไม่ทำลายอำนาจของเจ้าของที่ดินในตอนแรก กระนั้น กฎหมายปฏิรูปใหญ่นี้ก็ได้ช่วยสร้างบรรทัดฐานใหม่ในการเมืองอังกฤษของพวกอภิชนในรัฐสภาว่า เมื่อยักษ์ที่ชื่อว่า “ปวงประชามหาชน” ได้ถูกปลุกให้ตื่นจากการภวังค์แล้ว เมื่อนั้นการขอให้พวกเขากลับเข้าสู่ห้วงนิทราอีกครั้งย่อมเป็นสิ่งที่แทบเป็นไปไม่ได้!

(รายงานความก้าวหน้างานวิจัย โครงการวิจัยเรื่องเอกลักษณ์ของ “ระบอบประชาธิปไตยไทยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ของประเทศไทย: กรณีศึกษา สหราชอาณาจักร)  ได้รับทุนสนับสนุนงานวิจัยจากกองทุนส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (กองทุน ววน.) ประจำปีงบประมาณ 2568)