ข้อพึงสังเกตเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 (ตอนที่ 3: กลวิธีการสืบทอดอำนาจของนายปรีดี พนมยงค์ผ่านกลไกบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญ)

 

นับจากปี พ.ศ. 2476  จนถึงวันที่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 ในวันที่ 10 พฤษภาคม พ.ศ.2489 นายปรีดี พนมยงค์ได้ดำรงตำแหน่งดังต่อไปนี้

พ.ศ. 2476 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สอง

พ.ศ. 2476-พ.ศ. 2484 ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีและรัฐมนตรีประจำกระทรวงต่างๆและเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองด้วย

พ.ศ. 2484 (พ้นจากสมาชิกภาพสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สอง) เพราะดำรงผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และในเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2488 นายปรีดีในฐานะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้ริเริ่มให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

พ.ศ. 2488 (ตั้งแต่วันที่ 8 ธันวาคม) รัฐบุรุษอาวุโส   (พ้นจากการเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระงอค์เมื่อวันที่ 5 ธันวาคม พ.ศ. 2488 เนื่องจากพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดลทรงบรรลุนิติภาวะแล้วและเสด็จกลับประเทศไทย)

พ.ศ. 2489 (ตั้งแต่วันที่ 25 กุมภาพันธ์) รัฐบุรุษอาวุโส และประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ตนได้ริเริ่มในครั้งที่ยังดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

พ.ศ. 2489 (ตั้งแต่วันที่ 21 มีนาคม) กลับมาดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สอง ควบคู่ไปกับการเป็นรัฐบุรุษอาวุโส เนื่องจากนายจำรัส สุวรรณชีพ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองได้ขอลาออกจากการเป็นสมาชิก [1]  เพื่อเปิดทางให้มีการแต่งตั้งนายปรีดี พนมยงค์เป็นสมาชิกสภาประเภทที่สอง เพื่อทำให้นายปรีดี พนมยงค์มีคุณสมบัติที่จะเป็นนายกรัฐมนตรีได้ เพราะบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 กำหนดว่านายกรัฐมนตรีจะต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร [2]

พ.ศ. 2489 (ตั้งแต่วันที่ 25 มีนาคม) ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองและรัฐบุรุษอาวุโส           

หลังจากที่เขาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ 15 วัน ก็ได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 เมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม พ.ศ. 2489 อันเป็นรัฐธรรมนูญที่เขาเป็นผู้ริเริ่มในครั้งที่ดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์และเป็นประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ                                     

โดยปกติแล้ว ตามหลักสากลของระบอบรัฐสภาทั่วไป เมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ นายกรัฐมนตรีจะต้องประกาศยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้งสภาฯชุดใหม่ภายใต้เงื่อนไขใหม่ที่เกิดจากรัฐธรรมนูญฉบับใหม่  เช่น ในกรณีของประเทศเบลเยี่ยม เมื่อมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จะมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรเกิดขึ้นโดยอัตโนมัติ ^[3]

หลังจากประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 เมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม พ.ศ. 2489  นายปรีดี พนมยงค์ นายกรัฐมนตรีมิได้ประกาศยุบสภาผู้แทนราษฎร ทั้งที่ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 มีสาระที่แตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 อย่างมีนัยสำคัญยิ่ง อาทิ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489  ให้มีระบบสองสภา อันได้แก่ สภาผู้แทนราษฎรและพฤฒสภา (วุฒิสภา) ในขณะที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 ใช้ระบบสภาเดียว แต่มีสมาชิกสองประเภท

เหตุผลที่นายปรีดี พนมยงค์ไม่ได้ยุบสภาผู้แทนราษฎร สืบเนื่องมาจาก มาตรา 91 ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 ได้บัญญัติว่า “ ในวาระแรกเริ่ม สภาผู้แทนประกอบด้วยสมาชิกซึ่งราษฎรเลือกตั้งตามพระราชกฤษฎีกาดำเนินการเลือกตั้งผู้แทนราษฎร พุทธศักราช 2488 ลงวันที่ 26 ตุลาคม พุทธศักราช 2488 และให้ดำเนินการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนเพิ่มจำนวนขึ้นอีกโดยถือเกณฑ์จำนวนราษฎรหนึ่งแสนคนต่อสมาชิกสภาผู้แทนหนึ่งคน....”  และมาตรา 92 กำหนดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนเพิ่มภายใน 90 วันนับแต่วันที่ใช้รัฐธรรมนูญ นั่นคือ ภายใน 90 วันนับตั้งแต่วันที่ 10 พฤษภาคม พ.ศ. 2489 จากข้างต้น  จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 ได้ต่ออายุให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ 4 ที่ได้รับเลือกตั้งมาเมื่อวันที่ 6 มกราคม พ.ศ. 2489 ภายใต้รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 และพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งฯประกอบรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475  และในมาตรา 93  กำหนดให้เริ่มนับอายุสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตั้งแต่วันที่ใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489                                                    สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ 4 คือ ชุดที่ลงมติร่วมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองไว้วางใจให้นายปรีดีเป็นนายกรัฐมนตรีครั้งแรกเมื่อวันที่ 24 มีนาคม พ.ศ. 2489  และส่งผลให้เกิดคณะรัฐมนตรี คณะที่ 15 ขึ้น

อีกทั้งมาตรา 95 ในบทเฉพาะกาลแห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 ได้บัญญัติให้คณะรัฐมนตรีซึ่งบริหารราชการแผ่นดินอยู่ก่อนวันใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489  อยู่ในตำแหน่งเพื่อดำเนินการไปจนกว่าจะได้ตั้งคณะรัฐมนตรีขึ้นใหม่ เมื่อได้ดำเนินการเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภา และเลือกซ่อมสมาชิกสภาผู้แทนตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญแล้ว  หมายความว่า นายปรีดีเป็นนายกรัฐมนตรีต่อไปจนกว่าจะได้สมาชิกพฤฒสภาและสมาชิกสภาผู้แทนเพิ่มตามมาตรา 91

ส่วนสมาชิกพฤฒสภานั้น แม้ว่ามาตรา 24 จะกำหนดให้ “พฤฒสภาประกอบด้วยสมาชิกที่ราษฎรเลือกตั้ง...” แต่มาตรา 90 บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 กำหนดว่า

“ในวาระแรกเริ่ม พฤฒสภาประกอบด้วยสมาชิกซึ่งองค์การเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภาเป็นผู้เลือกตั้งภายในสิบห้าวันนับแต่วันใช้รัฐธรรมนูญนี้       คณะรัฐมนตรีซึ่งบริหารราชการแผ่นดินอยู่ก่อนวันใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 

องค์การเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภาประกอบด้วยผู้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอยู่ในวันสุดท้ายก่อนใช้รัฐธรรมนูญนี้”

นั่นหมายความว่า ในวาระแรกเริ่ม ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ 4 ที่เคยลงมติไว้วางใจในนายปรีดีเป็นนายกรัฐมนตรีเป็นผู้เลือกสมาชิกพฤฒสภา                                               

และองค์การเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภาหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ 4 ได้เลือกสมาชิกพฤฒสภาขึ้นในวันที่ 24 พฤษภาคม พ.ศ. 2489  [4]

หลังจากได้สมาชิกพฤฒสภาแล้ว ขณะเดียวกัน รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 ก็ให้สภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ 4 (สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่หนึ่ง ที่มาจากการเลือกตั้ง) ภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 เป็นสภาผู้แทนราษฎรต่อไปภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ พ.ศ. 2489  เมื่อครบองค์ประกอบของทั้งสองสภาตามมาตรา 95 (ที่ผู้เขียนได้กล่าวไปข้างต้น) ก็ถือว่า คณะรัฐมนตรีซึ่งบริหารราชการแผ่นดินอยู่ก่อนวันใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 และดำเนินการมาจนมีพฤฒสภาแล้ว นายปรีดี พนมยงค์ นายกรัฐมนตรีของคณะรัฐมนตรี คณะที่ 15 จึงได้ขอลาออกจากตำแหน่งเพื่อให้มีการสรรหานายกรัฐมนตรีคนใหม่และคณะรัฐมนตรี คณะที่ 16 ต่อไปตามที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 ได้กำหนดไว้ 

นายปรีดี พนมยงค์ได้ลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 1 มิถุนายน พ.ศ. 2489 [5] ซึ่งเป็นวันเดียวกับที่มีการเปิดประชุมพฤฒสภาและสภาผู้แทน [6] ต่อมาวันที่ 7 มิถุนายน ที่ประชุมทั้งสองสภานัดประชุมสมาชิกทั้งสองสภาเพื่อหยั่งเสียงว่าผู้ใดสมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีคนต่อไป [7] ด้วยมาตรา 66 แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 กำหนดไว้ว่า

“พระมหากษัตริย์ทรงตั้งรัฐมนตรีขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีคนหนึ่ง และรัฐมนตรีอีกอย่างน้อยสิบคน อย่างมากสิบแปดคน     

ในการตั้งนายกรัฐมนตรี ประธานพฤฒสภาและประธานสภาผู้แทนเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ”  หมายความว่า ประธานพฤฒสภาและประธานสภาผู้แทนเป็นผู้เสนอชื่อผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี               

ปรากฏว่า ที่ประชุมของสมาชิกทั้งสองสภามีความเห็นเป็นเอกฉันท์เห็นควรให้ นายปรีดี พนมยงค์เป็นนายกรัฐมนตรีคนต่อไป [8] และนี่คือวิธีการสืบทอดอำนาจของนายปรีดี พนมยงค์ผ่านกลไกรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มาตราในบทเฉพาะกาล

ดำรงค์ อิ่มวิเศษ ผู้ทำการศึกษาวิจัยเรื่อง “การร่างรัฐธรรมนูญฉบับพุทธศักราช 2489 และการเมืองภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ” ได้สรุปไว้อย่างน่าสนใจว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489  “เปิดโอกาสให้มีการเล่นพรรคเล่นพวกอย่างเด่นชัดถึงกับมีผู้กล่าวว่า ‘พฤฒสภาก็คือสภาของนายปรีดี พนมยงค์’ นอกจากนั้น ยังเป็นเหตุให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ซึ่งทำหน้าที่เป็นองค์การในการเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภา) จำนวนหนึ่งซึ่งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทสอง และจะสิ้นสุดสมาชิกภาพอันเนื่องมาจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ ได้คัดเลือกตัวเองเข้าไปเป็นสมาชิกพฤฒสภาด้วย” [9] อันทำให้นายปรีดี พนมยงค์ใช้เป็นเครื่องมือในการได้มาซึ่งเสียงสนับสนุนให้เป็นนายกรัฐมนตรีต่อไป นอกเหนือไปสภาผู้แทนราษฎรชุดเดิมที่เคยเลือกตนเป็นนายกรัฐมนตรีมาแล้ว                        

---

[1] รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 15/ วันที่ 21 มีนาคม 2489 https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/73234

[2] ดู “24 มีนาคม พ.ศ. 2489” ในฐานข้อมูลสถาบันพระปกเกล้า

[3] B.S. Markesinis, The Theory and Practice of Dissolution of Parliament: A Comparative Study with

special reference to the United Kingdom and Greek Experience, (Cambridge: Cambridge University

Press: 1972), pp. 7-9. ในช่วงที่ Markesinis ศึกษา ประเทศเบลเยี่ยมมีการยุบสภาฯจากสาเหตุที่มีการแก้ไข

รัฐธรรมนูญ 5 ครั้ง ปี ได้แก่ ปีค.ศ. 1892, 1919, 1954, 1958 และ 1965  นอกจากนี้ ยังมีเงื่อนไขอื่นๆที่ต้องมี

การยุบสภาผู้แทนราษฎรอีก ได้แก่  1. พรรคฝ่ายรัฐบาลสูญเสียคะแนนเสียงข้างมากในสภาจากการลงมติต่อ

ร่างกฎหมายที่สำคัญ  2. มีการลงคะแนนเสียงไม่ไว้วางใจการบริหารงานของรัฐบาล  3.ในกรณีที่มีความ

ขัดแย้งระหว่างสองสภา-เช่น ระหว่างสภาผู้แทนกับวุฒิสภา---ในระบบสองพรรค  4. ในกรณีที่รัฐบาลหวัง

จะทำให้สถานะของตนเข้มแข็งขึ้นโดยจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่เพื่อให้ประชาชนตัดสินใจว่าพอใจกับผลงาน

ที่ผ่านมาหรือนโยบายที่จะนำเสนอขึ้นใหม่  5. ในบางประเทศ หากเกิดปัญหาเกี่ยวกับไม่มีผู้ครองราชย์

บัลลังก์ (ในกรณีระบบรัฐสภาที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขของรัฐ)  ต้องมีการยุบสภา เพื่อให้ประชาชน

เลือกตัวแทนจากพรรคการเมืองต่างๆเข้ามาใหม่ โดยเป็นที่รู้กันว่าตัวแทนที่ประชาชนเลือกไปครั้งนี้ จะทำหน้าที่ลงมติรับรองผู้สืบราชสันตติวงศ์

[4] ประเสริฐ ปัทมะสุคนธ์, รัฐสภาไทยในรอบสี่สิบสองปี (๒๔๗๕-๒๕๑๗), (กรุงเทพฯ: ช. ชุมนุมช่าง: 2517), หน้า 527-530.

[5] https://www.soc.go.th/?page_id=5821

[6] https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/26710

[7]  ประเสริฐ ปัทมะสุคนธ์, รัฐสภาไทยในรอบสี่สิบสองปี (๒๔๗๕-๒๕๑๗), (กรุงเทพฯ: ช. ชุมนุมช่าง: 2517), หน้า 532.

[8] ประเสริฐ ปัทมะสุคนธ์, รัฐสภาไทยในรอบสี่สิบสองปี (๒๔๗๕-๒๕๑๗), (กรุงเทพฯ: ช. ชุมนุมช่าง: 2517), หน้า 532.

[9] ดำรงค์ อิ่มวิเศษ, การร่างรัฐธรรมนูญฉบับพุทธศักราช 2489 และการเมืองภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ, วิทยานิพนธ์ หลักสูตรรัฐศาสตรมหาบัณฑิต ภาควิชาการปกครอง บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, พ.ศ. 2530, หน้า 178-179.