ปัญหาคอรัปชั่นกับระบบราชการไทย

สองอาทิตย์ก่อน สถานีวิทยุโทรทัศน์รัฐสภาขอสัมภาษณ์ผมในฐานะหนึ่งในพลังส่งเสียงต่อต้านการทุจริต โดยขอให้พูดถึงระบบราชการ ซึ่งเป็นคําขอที่ดีมากและตรงจุด เพราะคอรัปชั่นผูกผันและเกี่ยวข้องโดยตรงกับการทําหน้าที่ของระบบข้าราชการ จากที่ข้าราชการไทยทั้งออกระเบียบ จัดสรรงบประมาณ ดูแลการใช้เงิน และเป็นผู้บังคับใช้กฏหมาย ดังนั้น ถ้าคอรัปชั่นในประเทศเรารุนแรง ปัญหาก็ต้องอยู่ที่ระบบราชการอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ คําถามคือทําไมถึงเป็นอย่างนั้น อะไรเกิดขึ้นในระบบราชการ ทําไมระบบราชการไทยให้ความรู้สึกว่าเต็มไปด้วยการทุจริตคอรัปชั่น อะไรเปลี่ยนไป และแก้ไขได้หรือไม่ นี่คือประเด็นที่จะเขียนให้คิดวันนี้

พูดถึงคอรัปชั่นในประเทศไทย สิ่งแรกที่ต้องเข้าใจคือปฐมบทของปัญหาที่มีอยู่สามเรื่อง

หนี่ง คอรัปชั่นที่เราพูดถึงหมายถึงคอรัปชั่นในภาครัฐ ซึ่งรวมภาคการเมือง คือนักการเมือง ข้าราชการประจํา ทั้งรัฐบาลกลาง รัฐบาลท้องถิ่น และเจ้าหน้าที่รัฐในหน่วยงานอื่น ๆ เช่น รัฐวิสาหกิจ เป็นนิยามหรือขอบเขตการทุจริตคอรัปชั่นที่องค์กรความโปร่งใสระหว่างประเทศใช้ในการจัดทําดัชนีการรับรู้การทุจริตที่มีการรายงานทุกปี และคะแนนประเทศไทยลดลงต่อเนื่อง ล่าสุดอยู่ที่ 34 คะแนนจาก 100 คะเเนน อยู่อันดับ 107 จาก 180 ประเทศ ดังนั้น ปัญหาคอรัปชั่นของเราคือปัญหาภาครัฐไทย

สอง คอรัปชั่นในภาครัฐไทยไม่ใช่การทําผิดเป็นครั้งคราวจากการบิดเบือนธรรมาภิบาลหรือการฉวยโอกาส แต่เป็นคอรัปชั่นเชิงระบบ (Systemic) ที่ฝังอยู่ในการทําหน้าที่ของบุคคลในภาครัฐที่ทุจริต คือใช้อํานาจที่มีตามตำแหน่งหน้าที่หาประโยชน์ ทั้งด้วยตัวเองหรือจัดตั้งเป็นกลุ่มก้อน ทําอย่างเป็นระบบแม้ผิดกฏหมาย เพื่อหาประโยชน์ให้ตัวเองและผู้อื่น

สาม ระบบคอรัปชั่นในภาครัฐประเทศเราแบ่งได้เป็นสามระดับ ระดับแรก คือการใช้อํานาจในตําแหน่งหน้าที่หาประโยชน์ เช่น เงินใต้โต๊ะ รีดไถข่มขู่ ระบบส่วยแลกกับการยอมให้สิ่งที่ผิดกฏหมายเกิดขึ้น คือไม่เอาผิดหรือจับกุมหรือแม้แต่การเลื่อนตำแหน่งในราชการ คอรัปชั่นระดับนี้จะเกี่ยวข้องกับเจ้าหน้าที่เกือบทุกระดับ และกระทบความเป็นอยู่ของประชาชนโดยตรงเพราะสัมผัสได้

ระดับสอง การจัดซื้อจัดจ้าง เป้าหมายคือฉ้อโกงเงินจากงบประมาณแผ่นดิน ทำให้รัฐสูญเสีย ใช้เงินอย่างไม่มีประสิทธิภาพ ซื้อของหรือสร้างตึกแพงเกิน ขาดคุณภาพ ไม่ตรงกับที่ต้องการ ไม่ครบถ้วน ทำให้งบประมาณแผ่นดินของประเทศสูญเปล่า ทําลายโอกาสในการพัฒนาประเทศและประชาชนเสียโอกาส คอรัปชั่นระดับนี้จะมีภาคธุรกิจเกี่ยวข้องด้วยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ระดับสาม คอรัปชั่นเชิงนโยบาย ที่กลุ่มนักการเมืองข้าราชการและนักธุรกิจที่ทุจริตรวมหัวกันฉ้อโกงประเทศ โดยใช้อํานาจรัฐเป็นเครื่องมือ ทําเหมือนถูกกฏหมาย ถูกต้องตามขั้นตอน แต่ด้วยเจตนาที่จะใช้อำนาจหาประโยชน์ให้กับตนเองและพวกพ้อง เช่น ออกนโยบายหรือคิดโครงการที่สร้างประโยชน์ให้พวกพ้องตนเองบนการใช้ทรัพยากรและงบประมาณของรัฐ ออกมาตรการสร้างการผูกขาดปกป้องธุรกิจพวกพ้อง ทําสิ่งที่ผิดกฏหมายให้ถูกกฏหมายเพื่อหาประโยชน์จากการกํากับควบคุม รวมถึงหาประโยชน์จากสินทรัพย์หรือสมบัติของประเทศ คือ ของหลวง เช่น ที่ดิน ออกกฏหมายให้นําที่ดินหลวงมาใช้ได้ เปลี่ยนมือได้ และในที่สุดก็ตกเป็นของตนเอง สิ่งเหล่านี้คือการทุจริตคอรัปชั่นที่นักการเมือง นักธุรกิจ ข้าราชการที่โกงตั้งใจมาถลุงมายึดสมบัติชาติเป็นของตน โดยไม่ละอายหรือนึกถึงส่วนรวม

นี่คือปฐมบทคอรัปชั่นในประเทศไทยที่ต้องยอมรับ ปฏิเสธไม่ได้ เพราะเกิดขึ้นจริงและกําลังเกิดขึ้น จะเห็นได้ว่าในทุกประเภทในทุกขั้นตอนของคอรัปชั่นจะมีคนในภาคราชการเกี่ยวข้องทั้งสิ้น เพราะระบบราชการมีหน้าที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับการออกนโยบาย ดูแลการจัดสรรงบประมาณแผ่นดิน กํากับดูแลการนํางบประมาณไปปฏิบัติ และบังคับใช้กฏหมาย โดยเฉพาะกระบวนการยุติธรรม ดังนั้น ถ้าคอรัปชั่นในประเทศเราแย่หรือเลวร้ายลง ก็หมายถึงการทําหน้าที่ของระบบราชการก็แย่หรืออ่อนแอลงเช่นกัน คอรัปชั่นในประเทศเราจึงเป็นผลและความรับผิดชอบของระบบราชการโดยตรง

คําถามคือ ทําไมระบบราชการไทยเป็นแบบนี้ ทำไมแย่ลง ปัจจุบันข้าราชการและพนักงานภาครัฐมีมากถึง 3.02 ล้านคน แต่ละปีค่าใช้จ่ายด้านพนักงานของภาครัฐ ทั้งเงินเดือน สิทธิประโยชน์ สวัสดิการ ค่ารักษาพยาบาล เงินบำนาญ รวมแล้วอาจเทียบได้เท่ากับประมาณร้อยละ 40 ของงบประมาณแผ่นดิน ซึ่งสูงมาก แต่อะไรทําให้ข้าราชการไทยเปลี่ยนเป็นแบบนี้ จากผู้ให้บริการประชาชนมาเป็นผู้ให้บริการตัวเองมากกว่า จากผู้เคยปกป้องดูแลผลประโยชน์สังคมมาเป็นผู้ที่ละเลยในการทําหน้าที่ สร้างช่องว่างมากมาย จนเกิดปัญหามากในสังคม และรุนแรงสุดคือการทุจริตคอรัปชั่น คําถามคือ อะไรทําให้ข้าราชการไทยเปลี่ยนไป

ในอดีต ข้าราชการถือเป็นชนชั้นนําของสังคมไทยในแง่ความรู้ความสามารถ ความคิดที่ทันสมัย ความถนัดทางเทคนิค ความซื่อสัตย์สุจริต และความตั้งใจที่จะนําพาและพัฒนาประเทศไปสู่การเจริญเติบโต ทําให้นักการเมืองเกรงใจและนักธุรกิจยอมรับ เพราะบุคคลากรที่มีความสามารถของประเทศกระจุกตัวอยู่ในภาคราชการ นักการเมืองและภาคธุรกิจจึงพร้อมให้ภาคราชการมีบทบาทนําในการตัดสินใจเรื่องที่สําคัญ อย่างน้อยในช่วงสี่สิบปีแรกของการพัฒนาประเทศหลังสงครามโลกครั้งที่สอง นําในทิศทางที่ประเทศจะเดิน การออกนโยบายเพื่อพัฒนาประเทศ ตัดสินใจเรื่องการลงทุน การออกกฏหมาย ทั้งหมดเพราะภาคธุรกิจและประชาชนใว้วางใจสถาบันราชการว่าจะทําหน้าที่ของตนอย่างถูกต้อง เป็นธรรม และมองผลประโยชน์ของประเทศและส่วนรวมเป็นที่ตั้ง

แต่เมื่อเวลาผ่านไปทุกอย่างก็เปลี่ยน ความเข็มแข้งและการยอมรับในบทบาทนําของสถาบันราชการลดลง เป็นผลจาก หนึ่ง เงินเดือนในระบบราชการที่ตํ่าในภาวะที่เศรษฐกิจของประเทศเติบโต ทำให้ข้าราชการจํานวนมากเลือกที่จะไปทํางานในภาคเอกชนแทนเพื่อรายได้ที่สูงขึ้นและความก้าวหน้าในอาชีพการงาน ผลคือภาคเอกชนเข้มแข็งขึ้นตามไปด้วย จนเริ่มท้าทายบทบาทนําของภาคราชการในสังคม ขณะที่เงินเดือนของราชการที่ตํ่าก็สร้างความเสี่ยงต่อการทุจริตคอรัปชั่น

สอง การเมืองของประเทศเริ่มเปิดโดยเฉพาะหลังปี 2518 คือมีเลือกตั้ง มีนักการเมืองและนักธุรกิจมาเล่นการเมือง บางคนก้าวไปถึงตําแหน่งนายกรัฐมนตรี ประกอบกับความสำเร็จของภาคเอกชนในบทบาทการพัฒนาประเทศ ทําให้ความสัมพันธ์ระหว่าง การเมือง ภาคธุรกิจ และสถาบันราชการเปลี่ยนไป ที่ชัดเจนความเกรงใจที่นักการเมืองและภาคธุรกิจมีต่อสถาบันราชการลดลง นักการเมืองและนักธุรกิจเริ่มมองว่าระบบราชการช้า ตามโลกไม่ทัน ไม่ยืนหยัดเหมือนสมัยก่อน และสามารถควบคุมได้ ทําให้นักการเมืองและนักธุรกิจเข้ามามีบทบาทในการกําหนดนโยบายมากขึ้นและแทรกแซงการทำงานของระบบราชการ รวมถึงการแต่งตั้งข้าราชการ เพื่อให้ได้ผลที่ต้องการทั้งในทางที่ดีและไม่ดี ผลคือระบบราชการกลายเป็นผู้ตามในแง่การกําหนดนโยบาย เป็นผู้ที่นํานโยบายของฝ่ายการเมืองไปปฏิบัติ ขณะที่หน้าที่ในกำกับดูแลและบังคับใช้กฏหมายก็ถูกท้าทายมากขึ้นจากความใกล้ชิดของนักการเมืองกับนักธุรกิจบางกลุ่มที่ต้องการขยายอํานาจของตนในสังคม

สาม การเติบโตอย่างรวดเร็วของภาคราชการมีส่วนทําให้ระบบราชการอ่อนแอลง เพราะโตแต่จํานวนแต่คุณภาพและความซื่อตรงในการทําหน้าที่สาธารณะอาจไม่ถึง คือใช้อํานาจออกกฏระเบียบตามกฏหมาย แต่การกำกับดูแลการปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมายไม่รัดกุมทั่วถึง ช่องว่างจึงมากและเอื้อต่อการทุจริตคอรัปชั่น การเติบโตของระบบราชการโดยเฉพาะก่อนปี 2540 เป็นผลจากการเติบโตของเศรษฐกิจที่ต้องการบทบาทราชการในหลายรูปแบบสนับสนุน การคาดหวังของประชาชนที่เพิ่มขึ้นในแง่บริการสาธารณะ การกระจายอํานาจสู่ท้องถิ่น และการเติบโตขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญปี 2540 สิ่งเหล่านี้นําไปสู่การขยายตัวของหน่วยงานและจํานวนราชการ ทําให้ระบบราชการเป็นสถาบันที่ใหญ่ แต่เทอะทะ ทำงานซํ้าซ้อนกัน มีลําดับชั้นมาก มีคนหลากหลายเข้าร่วม อํานาจตามกฏหมายมีมากแต่รวมศูนย์อยู่ที่ฝ่ายการเมืองคือรัฐมนตรี ทำให้ขาดเอกภาพ ขาดความเป็นอิสระ และถูกแบ่งแยกปกครองได้ง่าย ผลคือแต่ละองค์กรในระบบราชการมุ่งแต่รักษาอํานาจของตน ไม่มีภาวะผู้นำที่จะตรวจสอบการใช้อํานาจที่เกินเลยไปของภาคการเมืองและภาคธุรกิจ หรือแม้แต่ในภาคราชการด้วยกัน

นี่คือสิ่งที่เกิดขึ้นที่เปลี่ยนระบบราชการไทยในช่วงสี่สิบปีที่ผ่านมา ทําให้ระบบราชการไทยไม่เหมือนเดิม และยิ่งในช่วงสิบกว่าปีที่ผ่านมาที่ความสัมพันธ์ระหว่างชนชั้นนํา (Elities) ของฝ่ายการเมืองกับภาคเอกชนใกล้ชิดเหนียวแน่น การแทรกแซงของฝ่ายการเมืองในภาคราชการยิ่งกระชับขึ้น กลายเป็นความสัมพันธ์เชิงครอบงำที่ส่งผลให้การทุจริตเชิงนโยบายเติบโตเพราะไม่มี check and balance ไม่มีการตรวจสอบในทางปฏิบัติโดยระบบราชการ

สําหรับภาคราชการเอง ผลที่เกิดขึ้นต่อองค์กรราชการเป็นสิ่งที่น่าเสียดายมากสุด หลายองค์กรกลายเป็นองค์กรที่ทําหน้าที่แบบไร้จิตวิญญาณในสายตาประชาชน ไม่รู้ร้อนรู้หนาวกับผลประโยชน์สาธารณะ ไม่พร้อมรับผิดชอบในสิ่งที่ตนเองทํา (No accountability) เช่น กรณีตึกถล่ม และอาจไม่มีเหตุมีผลในการตัดสินใจเพราะถูกแทรกแซงจนไม่มีความเป็นตัวของตัวเอง ทำให้ผู้นำองค์กรภาครัฐชอบที่จะถอยห่าง ไม่สนใจเรื่องประสิทธิภาพหรือการทําให้สิ่งที่มีอยู่ดีขึ้น ซํ้าเติมด้วยวัฒนธรรมองค์กรของราชการที่ไม่ชอบการเปลี่ยนแปลง ไม่ต้องการปฏิรูป ชอบที่จะรักษาสถานะเดิมเอาไว้ ทำให้ในแง่การทุจริตคอรัปชั่น ภาครัฐ คือ นักการเมืองและข้าราชการ นอกจากจะเป็นจุดหลักของปัญหาแล้ว ยังเหมือนปกป้องหรือยอมให้การทุจริตคอรัปชั่นมีอยู่ต่อไป เพราะไม่พร้อมที่จะเปลี่ยนแปลง

นี่คือเหตุผลทําไมการแก้ไขคอรัปชั่นในประเทศเราจึงยาก

เขียนให้คิด

ดร. บัณฑิต นิจถาวร

ประธานมูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล