ความเห็นประเทศไทยต้องปฏิรูปเพื่อให้สามารถเดินหน้าได้ต่อไป ปัจจุบันเป็นที่ยอมรับกว้างขวาง ทั้งในภาควิชาการ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม เพราะชัดเจนว่าทุกอย่างแย่ลงและยากที่จะดีขึ้นถ้าไม่ทําอะไรจริงจัง ทั้งด้านเศรษฐกิจ การเมือง สังคม การทุจริตในระบบราชการ รวมถึงสถานะของประเทศในทางสากล การปฏิรูปประเทศจึงจำเป็น ไม่มีทางเลือกอื่น และประโยชน์ของการปฏิรูปก็ชัดเจนว่าจะทําให้เศรษฐกิจและประเทศดีขึ้น เข้มแข็งขึ้น เห็นได้จากตัวอย่างในอดีตที่ประเทศไทยเคยปฏิรูป เช่น สมัยรัชกาลที่ 4-5 ที่ปฏิรูปประเทศสู่ความทันสมัยเพื่อป้องกันสยามจากภัยของการล่าอาณานิคม สมัยหลังสงครามครั้งที่สองที่ปฏิรูประบบราชการเพื่อพัฒนาประเทศ และการเปิดเสรีระบบเศรษฐกิจการเงินช่วงปี 2520-30 ที่นําไปสู่ยุคทองของเศรษฐกิจไทยหลังจากนั้น
ในต่างประเทศ ประโยชน์ของการปฏิรูปในหลายประเทศก็มีให้เห็นชัดเจน เช่น สิงค์โปร์ในช่วงก่อตั้งประเทศ เกาหลีใต้ช่วงหลังวิกฤติเศรษฐกิจปี 40 จนกลายเป็นเศรษฐกิจระดับนําของโลก ล่าสุดเวียดนามที่กําลังปฏิรูปเพื่อพัฒนาประเทศให้เติบโตต่อเนื่อง ขณะที่ไทยว่างเว้นการพัฒนาประเทศอย่างจริงจังมากว่าสามสิบปี ไม่มีการปฏิรูป ทำให้ประชาชนและประเทศขาดโอกาส เศรษฐกิจจึงไม่สามารถเติบโตได้อย่างที่ควร การปฏิรูปจึงเป็นทั้งทางออกและทางเลือกสุดท้ายที่ต้องทํา
คําถามคือ ทําไมไม่มีใครคิดที่จะปฏิรูปประเทศในช่วงสามสิบปีที่ผ่านมา ผมว่าหลายคนคิดแต่ที่ไม่เกิดขึ้นเพราะนักการเมืองที่ผ่านมาวุ่นแต่เรื่องความขัดแย้ง การแก่งแย่งอํานาจและผลประโยชน์มากกว่าที่จะพัฒนาประเทศให้เจริญก้าวหน้า การปฏิรูปเศรษฐกิจจึงไม่ได้อยู่ในความสนใจของนักการเมือง อีกเหตุผลคือการปฏิรูปประเทศไม่ใช่เรื่องง่ายแม้ทางการเมืองต้องการทํา ความยากของการปฏิรูปมีในสามระดับ หนึ่ง ทําอย่างไรให้การปฏิรูปเกิดขึ้น หมายถึงประชาชนเห็นด้วยยอมรับและพร้อมสนับสนุน สอง ทําอย่างไรให้การปฏิรูปประสบความสำเร็จ คือทําแล้วได้ผลไม่ล้มเหลว และสาม ทําอย่างไรให้การปฏิรูปสร้างการเปลี่ยนแปลงที่ยั่งยืน ไม่ใช่ทำสำเร็จเพียงสมัยเดียว และทุกอย่างกลับไปแย่เหมือนเดิมเมื่อการเมืองเปลี่ยนหรือผู้นําประเทศเปลี่ยน นี่คือความยากของการปฏิรูป
วันนี้อยากให้ความเห็นเรื่องนี้ เพราะเมื่อสังคมเริ่มพูดถึงการปฏิรูป ก็เหมือนมีความหวังว่าระดับแรกของการปฏิรูปอาจเกิดขึ้น แต่เราก็มีระดับสองและระดับสามอีก การปฏิรูปจึงเหมือนการเดินทางไกล ที่ในทุกระดับ ในทุกย่างก้าว จะมีความยากที่สามารถทําให้การปฏิรูปล้มเหลวได้ จึงต้องระมัดระวังและต้องก้าวข้ามเพื่อให้การปฏิรูปประสบความสำเร็จ นี่คือประเด็นที่จะเขียนวันนี้
ระดับที่หนึ่งคือความยากที่จะผลักดันการปฏิรูปให้เกิดขึ้น เพราะ หนึ่ง การปฏิรูปคือการเปลี่ยนแปลง และในทุกการเปลี่ยนแปลงจะมีผู้ได้ผู้เสีย ผู้เสียหมายถึงผู้ที่เสียประโยชน์ถ้าการเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้น จะสูญเสียสิ่งที่เคยมีสิ่งที่เคยได้ คนกลุ่มนี้จึงต่อต้านการปฏิรูปและจะจับกลุ่มกันเข้มแข็ง ขณะที่ผู้ได้คือผู้ที่ได้ประโยชน์ถ้าการเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้น ซึ่งมีจํานวนมากกว่าและควรสนับสนุนการปฏิรูปก็อาจลังเล เพราะไม่ชัดเจนว่าจะได้อะไรจากการปฏิรูป ความไม่แน่นอนว่าอะไรจะเกิดขึ้นจากการปฏิรูปทําให้โมเมนตัมและแรงสนับสนุนการปฏิรูปในสังคมอาจไม่เข็มแข้งอย่างที่ควรเป็น การปฏิรูปจึงเกิดขึ้นยาก
สอง การปฏิรูปมักหมายถึงการเปลี่ยนวิธีทำงานของระบบราชการไปสู่ความโปร่งใส ตรวจสอบได้ ความเคร่งครัดในกฏระเบียบ และรับผิดรับชอบในสิ่งที่ทํา เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพ ซึ่งอาจไม่ไปด้วยกับลักษณะระบบราชการในสังคมไทยที่เป็นสังคมแบบนํ้าตกคือจากบนสู่ล่าง ที่การทํางานของราชการเน้นการใช้อํานาจ ใช้ดุลยพินิจ การควบคุม เพื่อให้เกิดความต่อเนื่องและความเป็นระเบียบของสังคม ไม่คุ้นกับการถูกตรวจสอบ ด้วยเหตุนี้แรงต้านการปฏิรูปจากระบบราชการจะมีมากเพราะไม่ต้องการสูญเสียการควบคุม
สาม การปฏิรูปต้องการภาวะผู้นําที่ประชาชนเชื่อมั่นศรัทธาที่จะนําพาการเปลี่ยนแปลง สามารถสร้างแนวร่วม สื่อสารให้ประชาชนเข้าใจ และพร้อมรับผลกระทบทางการเมืองที่จะเกิดขึ้น สิ่งเหล่านี้ไม่มีในนักการเมืองไทย เพราะส่วนใหญ่เป็นนักการเมืองเพื่อหวังผลระยะสั้น ไม่กล้ารับผลทางการเมืองที่จะมากับการเปลี่ยนแปลง เช่น การบังคับใช้กฏหมายที่เข้มแข็ง การปราบการทุจริตคอรัปชั่น และการขึ้นภาษี
ระดับที่สอง คือ ไม่สามารถทําให้การปฏิรูปประสบความสำเร็จแม้ประชาชนจะยอมรับและสนับสนุนการปฏิรูป ซึ่งสาเหตุหลักจะมาจากความผิดพลาดของทีมปฏิรูปที่อาจทําการปฏิรูปแบบไร้ยุทธศาสตร์ และผิดพลาดเพราะคิดไม่ทะลุในปัญหาที่ประเทศมี และไม่ชัดเจนในสิ่งที่ต้องทํา ผลคือการปฏิรูปดูยุ่งเหยิง ไม่เป็นชิ้นเป็นอัน แต่ลึกกว่านั้นคือ ไม่เข้าใจว่าการปฏิรูปไม่ใช่เพียงการทําสิ่งที่ผิดให้ถูกต้อง แต่เป็นการต่อสู้เชิงอำนาจกับผู้ที่ต่อต้านและไม่ต้องการเปลี่ยนแปลง
ความไม่ตระหนักดังกล่าวทําให้ผู้ปฏิรูปมักมองข้ามแรงสนับสนุนจากสังคมที่ต้องมีต่อเนื่อง มองข้ามความสำคัญของการจัดอันดับก่อนหลัง (Sequencing) ของสิ่งที่ควรปฏิรูปเพื่อให้สังคมเห็นประโยชน์ของการปฏิรูปและพร้อมสนับสนุน การทําทุกอย่างพร้อมกันอันตรายเพราะความสำเร็จของการปฏิรูปมักเกิดจากการเปลี่ยนแปลงแบบค่อยเป็นค่อยไปที่ผู้ถูกกระทบปรับตัวได้ ไม่ต่อต้าน และการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นได้ใจประชาชน ตรงกันข้าม ถ้าการจัดอันดับก่อนหลังผิดพลาดหรือทําหลายอย่างพร้อมกันก็จะเปิดพื้นที่ให้มีการต่อต้านที่ดูมีเหตุมีผล และถ้าการต่อต้านรุนแรง ผู้ปฏิรูปก็จะไม่สามารถควบคุมสิ่งที่สังคมพูดหรือ Narratives ของการปฏิรูปได้ แรงสนับสนุนจากสังคมจะลดลง ทีมปฏิรูปอาจแตกแยก นำไปสู่ความล้มเหลวในที่สุด
ระดับสาม คือ ทําอย่างไรให้การปฏิรูปที่เกิดขึ้นและประสบความสำเร็จ เป็นการเปลี่ยนแปลงที่ถาวร ยืนระยะและสร้างประโยชน์ให้สังคมได้ต่อเนื่อง ไม่จบหรือถูกรื้อทิ้งโดยกลุ่มผู้ต่อต้านการปฏิรูปเมื่อการเมืองหรือผู้นำประเทศเปลี่ยน นี่คือความเสี่ยงและจะเกิดขึ้น ถ้า หนึ่ง การปฏิรูปเน้นความสำเร็จของตัวบุคคลมากกว่าเปลี่ยนแปลงระบบ คือเน้นเปลี่ยนพฤติกรรมไม่เปลี่ยนระบบ ทําให้ระบบที่เน่าเฟะไม่ถูกรื้อทิ้ง เพียงแต่หยุดเพื่อรอเวลา และหวนกลับมาเมื่อการเมืองเปลี่ยน สอง ไม่มีแนวร่วมในสังคมที่เข้มแข็งและบุคลากรรุ่นต่อไปที่จะปกป้องดูแลการปฏิรูปให้มีอยู่ต่อไป ไม่ถูกรื้อทิ้ง
ตัวอย่างที่ดีเรื่องนี้คือจีนสมัยราชวงศ์หมิงช่วงปี 1570-80 ที่มีการปฏิรูปประเทศครั้งใหญ่ภายใต้การนำของมหาอำมาตย์ จางจวีเจิ้ง Zhang Juzheng ที่ได้รับการสนับสนุนจากพระจักรพรรดิ เมื่อเงินในท้องพระคลังหมด ขุนนางประพฤติมิชอบและทุจริตกันกว้างขวาง การบริหารราชการไม่มีประสิทธิภาพ จางแก้ปัญหาโดยทําให้ขุนนางมีวินัยและรับผิดชอบต่อหน้าที่ ลดการใช้จ่าย ปฏิรูปการจ่ายภาษีไม่ให้รั่วไหล และประเมินผลงานขุนนางเพื่อลดจํานวนขุนนางที่ไม่มีประสิทธิภาพ ซึ่งเวียดนามก็กําลังทําคล้ายกัน การปฏิรูปที่ทําต่อเนื่องสิบปีประสบความสำเร็จ ฐานะการคลังของราชวงศ์ดีขึ้น การทุจริตลดลง และประสิทธิภาพการบริหารดีขึ้น แต่หลังจางเสียชีวิตในปี 1582 กลุ่มต่อต้านการปฏิรูปกลับมามีอำนาจ รื้อทิ้งการปฏิรูปที่จางทําไว้ ใส่ร้ายจางว่าทุจริตและลุต่ออำนาจ ราชวงศ์หมิงกลับไปแย่เหมือนเดิม ประเทศล้มละลายยี่สิบปีต่อมา และราชวงศ์หมิงล่มสลายในที่สุด
ประเทศเรามีปัญหาหลายด้านที่ต้องแก้ไขทั้ง การเติบโตทางเศรษฐกิจที่ตํ่า ความเหลื่อมล้ำที่สูง ประชากรสูงวัย ระบบอุปถัมภ์ที่ฝังรากทั้งในภาคการเมืองและราชการ การทุจริตคอรัปชั่นที่กว้างขวาง สิ่งเหล่านี้ต้องการการปฏิรูปเพื่อแก้ปัญหา ซึ่งแม้การปฏิรูปจะยากแต่ต้องทํา และต้องทําอย่างระมัดระวังเพื่อให้เกิดผลสำเร็จ ที่เป็นความหวังคือความเข้มแข็งของหลายภาคส่วนที่ประเทศมี ไม่ว่าพลังคนรุ่นหนุ่มสาวที่เข้าถึงเทคโนโลยีและมีความสามารถ ภาคประชาสังคมที่เข้มแข็ง บุคลากรในภาควิชาการและคนรุ่นใหม่ในภาคราชการที่มีความรู้ มีประสพการณ์ รวมถึงประชาชนทั่วไป ที่สามารถรวมตัวเป็นแนวร่วมผลักดันให้การปฏิรูปเกิดขึ้นและสนับสนุนให้การปฏิรูปประสบความสำเร็จ ทําให้ประเทศไทยสามารถก้าวไปข้างหน้าพร้อมเศรษฐกิจที่เติบโตอย่างมีเสถียรภาพ นี่คือสิ่งที่รออยู่
เขียนให้คิด
ดร. บัณฑิต นิจถาวร
ประธานมูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล
