ลอกคราบ! ร่าง 'กาสิโน' ฉบับกฤษฎีกา พบช่องโหว่เปิดทางทุจริตเชิงนโยบาย

ชำแหละ! ร่าง กม.กาสิโน ฉบับ ‘วิษณุ-กฤษฎีกา’ พบช่องโหว่ เปิดทางทุจริตเชิงนโยบาย สร้างระบบหากินในบ่อนระหว่างผู้ประกอบการกับจนท.รัฐ ชี้ตั้งกำแพงสกัดผีพนันไทยต้องมีเงิน 50 ล้านไม่ตรงปก

21 ก.พ. 2568 – รศ.ดร.ชิดตะวัน ชนะกุล อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ และนักวิชาการที่ติดตามนโยบายสาธารณะของรัฐบาลที่ต้องการเปิดกาสิโนในประเทศไทย กล่าวถึงร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การประกอบธุรกิจสถานบันเทิงครบวงจร ของคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่อยู่ระหว่างการรับฟังความคิดเห็น โดยมีการแก้ไขสาระสำคัญหลายเรื่องจากร่างเดิมของกระทรวงการคลัง เช่น การกำหนดให้บุคคลสัญชาติไทย จะเข้าไปเล่นในกาสิโนได้ต้องมีเงินฝากในบัญชี 50 ล้านบาทต่อเนื่องหกเดือนว่า ร่างกฎหมายที่คณะกรรมการกฤษฎีกาปรับแก้ไขนั้น ไม่มีความแตกต่างอย่างมีนัยสำคัญจากร่างของกระทรวงการคลัง โดยเฉพาะจุดที่สุ่มเสี่ยงต่อการทุจริตเชิงนโยบายในอนาคต

อาทิ ร่าง พ.ร.บ.ธุรกิจสถานบันเทิงครบวงจร ฉบับคณะกรรมการกฤษฎีกา มาตรา 18 (2) ระบุว่า ให้คณะกรรมการนโยบายซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน เสนอแนะอัตราภาษีกาสิโนต่อคณะรัฐมนตรี ที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานเช่นกัน การที่ร่างพ.ร.บ.ฯ ไม่ระบุภาษีที่จะเก็บจากธุรกิจกาสิโนให้ชัดเจน ว่าจะมีประเภทใดบ้าง ในอัตราเท่าใด จะนำไปสู่การทุจริตเชิงนโยบายในอนาคต เพื่อเอื้อประโยชน์มหาศาลให้กับผู้ประกอบการกาสิโน

เช่นเดียวกับมาตรา 18 (10) ก็กำหนดให้คณะกรรมการนโยบายมีหน้าที่และอำนาจในการกำหนดอัตราค่าธรรมเนียมของผู้ประกอบการที่ได้รับใบอนุญาต แต่ต้องไม่เกินอัตราตามบัญชีแนบท้ายพระราชบัญญัตินี้ ซึ่งเมื่อพิจารณาอัตราค่าธรรมเนียมตามบัญชีแนบท้ายในการได้ใบอนุญาตครั้งแรกอยู่ที่ไม่เกิน 5,000 ล้านบาท ดังนั้น จึงแปลความได้ว่า คณะกรรมการนโยบายสามารถกำหนดอัตราค่าธรรมเนียมใบอนุญาตครั้งแรกที่จำนวนเงินเท่าใดก็ได้ แต่ต้องไม่เกิน 5,000 ล้านบาท ประเด็นนี้ก็สามารถก่อให้เกิดการทุจริตเชิงนโยบายได้เช่นกัน เช่น คณะกรรมการนโยบายในอนาคตอาจจะอ้างว่า เพื่อดึงดูดนักลงทุนให้เข้ามาลงทุนในอุตสาหกรรมกาสิโน ดังนั้น เห็นควรเก็บค่าใบอนุญาตครั้งแรกที่ 500 ล้านบาท เป็นต้น ทั้งหมดนี้ย่อมก่อให้เกิดความเสียหายต่อประเทศชาติและประชาชน

ดร.ชิดตะวัน กล่าวว่า เมื่อพิจารณาข้อเท็จจริงที่ผ่านมา พบว่าประเทศกำลังพัฒนาที่มีการแพร่หลายของการคอร์รัปชันในระดับวิกฤต มักปรากฏนโยบายปรับลดอัตราภาษี เพื่อเอื้อประโยชน์ให้กับกลุ่มทุน โดยอ้างเหตุผลเรื่องการดึงดูดการลงทุนจากเอกชน/เพิ่มการจ้างงานในประเทศ อาทิ เมื่อต้นปี 2568 ประธานบอร์ด Philippines Amusement and Gaming Corporation (PAGCOR) ของฟิลิปปินส์ระบุอย่างชัดเจนว่า รัฐบาลฟิลิปปินส์มีการปรับลดอัตราภาษีที่จัดเก็บจากผู้ให้บริการพนันออนไลน์มาอย่างต่อเนื่อง เพราะธุรกิจเหล่านี้มีต้นทุนค่าใช้จ่ายด้านอื่นสูง และเพื่อเป็นการลดการพนันออนไลน์ผิดกฎหมาย เป็นต้นหรือแม้แต่การเก็บภาษีจากธุรกิจ Integrated Resort (IR) ที่มีบ่อนกาสิโน โดย Integrated Resort ก็มีลักษณะเช่นเดียวกับ entertainment complex ที่รัฐบาลไทยกำลังผลักดันให้เกิดขึ้นในประเทศไทย ซึ่งประกอบด้วยโรงแรม ร้านอาหาร สวนน้ำ shopping mall และที่ขาดไม่ได้คือบ่อนกาสิโน

การศึกษาของ National Tax Research Center ประเทศฟิลิปปินส์ รายงานว่า รัฐบาลฟิลิปปินส์มีการเก็บภาษีจากธุรกิจ IR ซึ่งรวมการพนันกาสิโน ในระดับที่ต่ำมาก อีกทั้งมีมาตรการส่งเสริมการลงทุน ซึ่งยกเว้นหรือลดหย่อนภาษีให้กับธุรกิจ Integrated Resort อย่างต่อเนื่อง จนทำให้รัฐมีรายได้รวมจากการจัดเก็บภาษีจากธุรกิจ IR ที่มีบ่อนกาสิโนรวมอยู่ด้วย คิดเป็นเพียงประมาณร้อยละ 5 ของรายได้รวม (gross revenue) ของอุตสาหกรรมนี้เท่านั้น อาทิ ในปี 2018 อุตสาหกรรม IR ที่มีบ่อนกาสิโนรวมอยู่ด้วย มีรายได้รวมประมาณ 138 พันล้านเปโซ แต่รัฐมีรายได้รวมจากจัดเก็บภาษีจากอุตสาหกรรม IR ที่มีบ่อนกาสิโนรวมอยู่ด้วย เพียง 7,161 ล้านเปโซ คิดเป็นร้อยละ 5.18 ของรายได้รวมของอุตสาหกรรมนี้เท่านั้น

นักเศรษฐศาสตร์จากมหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ กล่าวว่า การที่รัฐบาลฟิลิปปินส์มีนโยบายจัดเก็บภาษีจากธุรกิจเหล่านี้ในอัตราที่ต่ำ ทำให้บริษัทข้ามชาติ และอภิมหาเศรษฐีของฟิลิปปินส์ ซึ่งนอกจากจะเป็นเจ้าของธุรกิจเครือยักษ์ใหญ่ของประเทศแล้ว ยังเป็นเจ้าของ Integrated Resort ที่มีกาสิโนรวมอยู่ด้วย ได้รับผลประโยชน์มหาศาลจากการเสียภาษีที่น้อย ในขณะที่ประเทศในภาพรวมเกิดหายนะ เพราะรัฐมีรายได้ที่จะใช้เป็นงบประมาณเพื่อประโยชน์ของประชาชนคนส่วนใหญ่ของประเทศในระดับต่ำ อุตสาหกรรมกาสิโนภายใต้บริบทการวางนโยบายด้านภาษีที่เอื้อประโยชน์ให้กับเอกชนที่เป็นเจ้าของกาสิโน จึงซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจของประเทศให้ทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น กล่าวคือ ในขณะที่อภิมหาเศรษฐีได้รับกำไรมหาศาลจากการให้บริการ Integrated Resort ที่มีกาสิโนรวมอยู่ด้วย แต่คนฟิลิปปินส์ส่วนใหญ่ยากจนข้นแค้น ไม่สามารถลืมตาอ้าปากได้

สำหรับประเด็นการเขียนกฎหมายเพื่อป้องกันไม่ให้คนไทยติดพนัน เช่น มาตรา 65 (2) กำหนดว่า คนไทยซึ่งจะเข้ากาสิโนได้ต้องมีบัญชีเงินฝากประจำไม่น้อยกว่า 50 ล้านบาทต่อเนื่องกันไม่น้อยกว่า 6 เดือน นั้น เห็นว่า การเปิดกาสิโนในหลายจังหวัด ครอบคลุมทุกภูมิภาคของประเทศ ตามนโยบายของรัฐบาล เป็นกรณีที่ชัดเจนว่า กลุ่มเป้าหมายคือคนไทย เนื่องจากการตั้งข้อกำหนดมิให้คนไทยส่วนใหญ่เข้าในกาสิโนตามมาตรา 65 (2) นั้น จะทำให้ธุรกิจกาสิโนที่มีจำนวนมากในประเทศไทยไม่สามารถทำกำไรได้ เพราะนอกจากธุรกิจกาสิโนในประเทศต้องแข่งขันกันเองเพื่อดึงนักท่องเที่ยวต่างชาติแล้ว ปัจจุบันอุตสาหกรรมกาสิโนในเอเชียมีการแข่งขันที่สูง และประเทศต่างๆ ในภูมิภาคอาเซียนก็มีการให้บริการกาสิโนอย่างแพร่หลายอยู่แล้ว ดังนั้น การที่รัฐบาลระบุว่า “เปิดกาสิโนทั่วประเทศ” เพื่อ “ดึงดูดนักท่องเที่ยวต่างชาติ” จึงเป็นคำพูดที่ไม่สมเหตุสมผล

“การอนุญาตให้มีธุรกิจการพนันกาสิโนถูกกฎหมาย ภายใต้บริบทการคอร์รัปชันที่แพร่หลาย ในทางปฏิบัติจะทำให้เกิดช่องทางในการแสวงหาประโยชน์ร่วมกัน ระหว่างผู้ประกอบการธุรกิจกาสิโนกับเจ้าหน้าที่รัฐ ทำให้กลุ่มเปราะบาง ไม่ว่าจะเป็นผู้ที่มีอายุไม่ถึงเกณฑ์ ผู้มีรายได้น้อย ประชาชนทั้งหมด สามารถเข้าเล่นพนันในกาสิโนได้ นอกจากนี้ การมีแหล่งการพนันกาสิโนที่ไร้การควบคุม จะทำให้การทุจริตคอร์รัปชันทำได้โดยสะดวกมากขึ้น ทั้งหมดนี้ย่อมซ้ำเติมให้ประเทศไทยเกิดหายนะทางเศรษฐกิจมากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน เพราะงานวิจัยชี้ชัดว่า การคอร์รัปชันที่สูงและธรรมาภิบาลภาครัฐที่ต่ำ จะทำให้การลงทุนจากต่างประเทศลดลง” ดร.ชิดตะวัน ระบุ

เมื่อถามว่า รัฐบาลอ้างว่า การไม่ระบุอัตราภาษีลงไปให้ชัดเจน เพราะไม่ทราบว่าในอนาคตจะมีปัจจัยใดเกิดขึ้น การให้คณะกรรมการนโยบายภายใต้การอนุมัติของคณะรัฐมนตรีพิจารณากำหนด จะเป็นเรื่องที่เหมาะสมกว่า ดร.ชิดตะวัน กล่าวว่า ในประเทศพัฒนาแล้ว ที่มีการทุจริตคอร์รัปชันในระดับต่ำ เช่น เดนมาร์ก ฟินแลนด์ สิงคโปร์ นักการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐจะเป็นบุคคลที่มีคุณธรรม มีสำนึกรู้ผิดชอบชั่วดี รู้จักละอาย ดังนั้น ผู้บริหารประเทศก็จะกำหนดภาษีกาสิโน โดยคำนึงถึงประโยชน์ส่วนรวมเป็นที่ตั้ง และไม่มีเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนเข้ามาเกี่ยวข้อง

อย่างไรก็ดี สำหรับประเทศที่มีการทุจริตคอร์รัปชันในระดับรุนแรง ข้อเท็จจริงปรากฏว่า นักการเมืองส่วนใหญ่มีสำนึกและความละอายต่ำ จึงมักออกนโยบายโดยคำนึงถึงผลประโยชน์ของตนเองและวงศ์ตระกูลเป็นที่ตั้ง จนทำให้ประเทศชาติเกิดความเสียหายอย่างใหญ่หลวง ดังนั้น การที่กฎหมายไม่มีการระบุประเภทและอัตราภาษีที่จะจัดเก็บจากธุรกิจกาสิโน จึงมีความเสี่ยงสูงที่จะเกิดการทุจริตเชิงนโยบายของฝ่ายบริหารในอนาคต.