นักวิชาการกฎหมายระหว่างประเทศ เปิดข้อเท็จจริง-มุมมอง เกม UNCLOS ศึกเขตแดนทางทะเลไทย-กัมพูชา

18 มิถุนายน 2569 - ผศ. ดร.ธนภัทร ชาตินักรบ ผู้ช่วยคณบดีฝ่ายวิชาการ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) ให้ข้อมูลผ่านเพจเฟซบุ๊ก "Take A Walk, Talk International Law ท่องโลกกว้างด้วยกฎหมายระหว่างประเทศ" ระบุว่า คณะรัฐมนตรีตั้งหัวหน้าและรองหัวหน้าคณะเจรจาและผู้ประนอมฝ่ายไทย เพื่อเข้าร่วมกระบวนการประนอมภาคบังคับภายใต้ UNCLOS เมื่อวันที่ 16 มิถุนายน 2569 ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีมีมติที่น่าสนใจเกี่ยวกับการตั้งหัวหน้าและรองหัวหน้าคณะเจรจาฝ่ายไทย รวมถึงผู้ประนอมฝ่ายไทย 2 ท่าน เพื่อเข้าร่วมกระบวนการประนอมภาคบังคับภายใต้ UNCLOS ซึ่งกัมพูชาได้ยื่นไว้ตั้งแต่เมื่อวันที่ 2 มิถุนายน 2569 โดยมีรายละเอียดโดยสรุปดังนี้

ครม. เห็นชอบให้ นายสีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ เป็นหัวหน้าคณะเจรจาฝ่ายไทย และให้ นายทรงชัย ชัยปฏิยุทธ เอกอัครราชทูต ณ กรุงคูเวต เป็นรองหัวหน้าคณะเจรจา เพื่อเข้าร่วมกระบวนการประนอมภาคบังคับภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล หรือ UNCLOS ในประเด็นข้อพิพาทเขตแดนทางทะเลระหว่างไทยกับกัมพูชา

ครม. ยังได้แต่งตั้งผู้ประนอมฝ่ายไทยจำนวน 2 คน ได้แก่ รือดิเกอร์ วอลฟรัม (Rüdiger Wolfrum) นักกฎหมายชาวเยอรมัน และ อัลเบิร์ต เจ. ฮอฟฟ์มันน์ (Albert J. Hoffmann) นักกฎหมายชาวแอฟริกาใต้ โดยทั้งสองคนเป็นอดีตประธานศาลระหว่างประเทศว่าด้วยกฎหมายทะเล หรือ ITLOS จึงถือเป็นบุคคลที่มีความเชี่ยวชาญสูงและมีประสบการณ์โดยตรงในประเด็นกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ

เมื่อไทยและกัมพูชามีผู้ประนอมครบฝ่ายละ 2 คนแล้ว ขั้นตอนต่อไป คือ ผู้ประนอมทั้ง 4 คนจะต้องร่วมกันคัดเลือกบุคคลที่ 5 เพื่อทำหน้าที่เป็นประธานคณะกรรมาธิการประนอม

ประเด็นสำคัญที่ฝ่ายไทยย้ำ คือ คณะกรรมาธิการประนอมไม่ใช่ศาล และผลของกระบวนการนี้ไม่ใช่คำพิพากษาที่มีผลบังคับทางกฎหมายแบบศาลระหว่างประเทศ แต่เป็นกลไกที่มีหน้าที่ช่วยเสนอแนวทาง สนับสนุนการแก้ไขปัญหา และเปิดพื้นที่ให้คู่กรณีกลับไปเจรจากันต่อ

ในด้านขอบเขตของกระบวนการ ฝ่ายไทยเห็นว่าการประนอมภาคบังคับควรจำกัดไว้ในเบื้องต้นที่ประเด็น การกำหนดเขตแดนทางทะเลและไหล่ทวีป เพื่อให้ชัดเจนก่อนว่าพื้นที่ที่แต่ละฝ่ายอ้างสิทธิทับซ้อนกันนั้นมีขอบเขตมากน้อยเพียงใด

สำหรับประเด็น พื้นที่พัฒนาร่วมซึ่งฝ่ายกัมพูชาต้องการให้หยิบยกขึ้นมาพูดคุยนั้น ฝ่ายไทยมองว่ายังไม่ควรนำมาเป็นประเด็นหลักในชั้นต้น เพราะควรให้ความสำคัญกับการทำให้เส้นเขตแดนทางทะเลและพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนมีความชัดเจนเสียก่อน แล้วจึงค่อยพิจารณาว่าจะมีแนวทางเรื่องการพัฒนาร่วมใต้ทะเลอย่างไรต่อไป

ความเห็นของแอดมิน

- ประเด็นแรกก่อน #อย่าสับสนระหว่างรายชื่อผู้ประนอมฝ่ายไทยกับคณะเจรจาฝ่ายไทย เพราะผู้ประนอมฝ่ายไทยและคณะเจรจาฝ่ายไทยเป็นคนละกลุ่มกัน และมีบทบาทต่างกัน โดยตามมติครม. จะเห็นว่า ครม. แต่งตั้งนายสีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว และ นายทรงชัย ชัยปฏิยุทธ เป็นคณะเจรจาฝ่ายไทย มีหน้าที่กำหนดท่าที เจรจา และชี้แจงข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย และผลประโยชน์ของประเทศไทยโดยตรง ขณะที่ รือดิเกอร์ วอลฟรัม (Rüdiger Wolfrum) และ อัลเบิร์ต เจ. ฮอฟฟ์มันน์ (Albert J. Hoffmann) เป็นผู้ประนอมฝ่ายไทย กล่าวคือ เป็นบุคคลที่ไทยเสนอชื่อให้เข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของคณะกรรมาธิการประนอมตามกลไกของ UNCLOS

- ประการที่สอง ก่อนหน้านี้ กัมพูชาได้แต่งตั้งปรัก สุคน รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศและความร่วมมือระหว่างประเทศ เป็นหัวหน้าคณะเจรจาฝ่ายกัมพูชา พร้อมแต่งตั้งผู้ประนอมฝ่ายกัมพูชา 2 คน ได้แก่ ฌอง-มาร์ก ทูเวอแน็ง (Jean-Marc Thouvenin) นักกฎหมายและนักวิชาการด้านกฎหมายระหว่างประเทศชาวฝรั่งเศส และ ปีเตอร์ ทักโซ-เยนเซน (Peter Taksøe-Jensen) นักการทูตชาวเดนมาร์ก ซึ่งเคยเป็นประธานคณะกรรมาธิการไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางทะเลระหว่างออสเตรเลียกับติมอร์-เลสเต

- ประการที่สาม #ขั้นตอนหลังจากนี้ เมื่อไทยเสนอชื่อผู้ประนอมฝ่ายไทยครบแล้ว ผู้ประนอมทั้ง 4 คนจากฝ่ายไทยและฝ่ายกัมพูชาจะต้องร่วมกันแต่งตั้งผู้ประนอมคนที่ 5 เพื่อทำหน้าที่เป็นประธานคณะกรรมาธิการประนอมภายในระยะเวลา 30 วัน เมื่อได้ผู้ประนอมครบทั้ง 5 คนแล้ว จึงถือว่าคณะกรรมาธิการประนอมภาคบังคับได้รับการจัดตั้งขึ้นอย่างสมบูรณ์ หลังจากนั้น คณะกรรมาธิการประนอมมีอำนาจเชิญไทยและกัมพูชาให้เสนอความเห็น ข้อเท็จจริง และข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับข้อพิพาท ไม่ว่าจะเป็นการชี้แจงด้วยวาจาหรือเป็นลายลักษณ์อักษรก็ตาม (เดี๋ยวคงจะได้เห็นขั้นตอนกันเร็ว ๆ นี้)

จากนั้น คณะกรรมาธิการประนอมจะต้องจัดทำรายงานภายใน 12 เดือนนับจากวันที่มีการจัดตั้งคณะกรรมาธิการ โดยรายงานดังกล่าวจะบันทึกรายละเอียดของกระบวนการ ทั้งประเด็นที่คู่กรณีสามารถตกลงกันได้ ประเด็นที่ยังตกลงกันไม่ได้ ปัญหาข้อเท็จจริง ปัญหาข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับข้อพิพาท รวมถึงข้อเสนอแนะเพื่อเป็นแนวทางในการแก้ไขปัญหา เมื่อไทยและกัมพูชาได้รับรายงานแล้ว ทั้งสองฝ่ายจะมีระยะเวลา 3 เดือนในการพิจารณาว่าจะยอมรับหรือปฏิเสธข้อเสนอแนะของคณะกรรมาธิการประนอม

- ประการที่สี่ #รายงานของคณะกรรมาธิการประนอมไม่มีสภาพบังคับเหมือนคำพิพากษา จุดสำคัญที่ต้องเข้าใจคือ กระบวนการประนอมภาคบังคับภายใต้ UNCLOS ไม่ใช่การพิจารณาคดีของศาล และรายงานของคณะกรรมาธิการประนอมไม่ใช่คำพิพากษาที่มีผลผูกพันทางกฎหมายต่อไทยหรือกัมพูชาโดยอัตโนมัติ กล่าวคือ คณะกรรมาธิการประนอมสามารถเสนอข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย และข้อเสนอแนะเพื่อช่วยให้คู่กรณีหาทางออกได้ แต่ไม่สามารถบังคับให้รัฐใดรัฐหนึ่งต้องยอมรับข้อเสนอแนะนั้น

อย่างไรก็ตาม การที่รายงานไม่มีสภาพบังคับไม่ได้แปลว่าไม่มีความสำคัญ เพราะรายงานดังกล่าวอาจมีน้ำหนักทางการเมือง การทูต และการสื่อสารระหว่างประเทศ โดยเฉพาะหากถูกนำไปใช้เป็นฐานในการเจรจาต่อไป หรือถูกใช้สร้างแรงกดดันในเวทีระหว่างประเทศ

- ประการที่ห้า #ขอบเขตของการประนอมมีความสำคัญ ฝ่ายไทยเลยได้วางกรอบให้ชัดว่า กระบวนการประนอมควรเน้นในเบื้องต้นที่ประเด็นการกำหนดเขตแดนทางทะเลและไหล่ทวีปมากกว่าจะนำประเด็นเรื่องพื้นที่พัฒนาร่วมมาเป็นประเด็นหลักตั้งแต่ต้น เพราะหากยังไม่ชัดเจนว่าพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนมีขอบเขตมากน้อยเพียงใด การพูดเรื่องการพัฒนาร่วมเร็วเกินไปอาจทำให้ประเด็นทางกฎหมายเรื่องเขตแดนถูกเบี่ยงไปเป็นประเด็นการจัดการทรัพยากรแทน และอาจทำให้เกิดความคลุมเครือว่าคู่กรณียอมรับกรอบพื้นที่ทับซ้อนแบบใด

- ประการที่หก #ประวัติของผู้ประนอมฝ่ายไทยทั้งสองคนมีน้ำหนักในทางกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ โดย รือดิเกอร์ วอลฟรัม เป็นนักกฎหมายระหว่างประเทศชาวเยอรมัน อดีตผู้พิพากษาและอดีตประธานศาลระหว่างประเทศว่าด้วยกฎหมายทะเล (ITLOS) มีความเชี่ยวชาญด้านกฎหมายทะเล อีกทั้งยังมีบทบาทสำคัญในสถาบัน Max Planck ซึ่งเป็นหนึ่งในสถาบันวิชาการด้านกฎหมายระหว่างประเทศที่สำคัญ ส่วนอัลเบิร์ต เจ. ฮอฟฟ์มันน์ เป็นนักกฎหมายชาวแอฟริกาใต้ อดีตประธาน ITLOS เช่นกัน มีประสบการณ์ทั้งด้านกฎหมายทะเลและงานกฎหมายระหว่างประเทศเช่นกัน

- ประการที่เจ็ด #การมีผู้ประนอมไม่ได้ทำให้ไทยได้เปรียบหรือเสียเปรียบโดยอัตโนมัติ เพราะผู้ประนอมไม่ใช่ทนายความของไทย และไม่ได้มีหน้าที่เข้าไปตัดสินหรือผลักดันจุดยืนของไทยแบบตัวแทนรัฐ แต่เป็นส่วนหนึ่งของคณะกรรมาธิการประนอมภาคบังคับซึ่งต้องทำหน้าที่ตามกรอบของ UNCLOS ดังนั้น ผลลัพธ์ของกระบวนการยังขึ้นอยู่กับคุณภาพของข้อโต้แย้ง หลักฐาน แผนที่ พฤติการณ์ของรัฐ การเจรจาที่ผ่านมา และความสอดคล้องของข้ออ้างไทยกับหลักกฎหมายทะเลระหว่างประเทศด้วย

- ประการที่แปด #ไทยควรระวังอย่างน้อย4เรื่อง (ซึ่งโดยหลักแล้ว คิดว่าไทยน่าจะทำอยู่แล้ว) คือ (1) ไทยต้องยืนยันให้ชัดว่าการเข้าร่วมกระบวนการประนอมภาคบังคับไม่ใช่การยอมรับข้อเรียกร้องของกัมพูชา และไม่ใช่การยอมรับว่าขอบเขตพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนเป็นไปตามกรอบที่กัมพูชาเสนอ

(2) ไทยต้องชัดเจนในเรื่องขอบเขตของกระบวนการ โดยเฉพาะไม่ให้ประเด็นพื้นที่พัฒนาร่วมถูกยกขึ้นมาเป็นประเด็นหลักก่อนที่คำถามเรื่องเขตแดนทางทะเลและไหล่ทวีปจะชัดเจน

(3) ไทยต้องเตรียมข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายให้ครบถ้วนตั้งแต่ต้น ทั้งเรื่องแผนที่ เส้นฐาน พฤติการณ์ของรัฐ ประวัติการเจรจา และหลักความเป็นธรรมในการแบ่งเขตทางทะเล เพราะรายงานของคณะกรรมาธิการอาจมีน้ำหนักทางการเมืองและการทูตสูง และ

(4) ไทยต้องรักษาช่องทางการเจรจาทวิภาคีควบคู่ไปด้วย เพราะท้ายที่สุดรายงานของคณะกรรมาธิการประนอมไม่สามารถแทนที่ความตกลงระหว่างรัฐได้ และการแก้ปัญหาเขตแดนทางทะเลอย่างยั่งยืนยังต้องอาศัยความตกลงระหว่างไทยกับกัมพูชาโดยตรง ซึ่งก็คือ #การเจรจาแบบทวิภาคีของไทยและกัมพูชา นั่นเอง