อดีตผู้พิพากษาวิเคราะห์คดีกู้เงิน 4 แสนล้านบอก 2 แสนล้านหลังไม่น่าได้ไปต่อ

09 ก.ค.2569 - นายวัส ติงมิตร นักวิชาการอิสระ อดีตผู้พิพากษาอาวุโสในศาลฎีกา โพสต์เฟซบุ๊กในหัวข้อ “ความเห็นส่วนตนในคดี พรก.กู้เงิน 4 แสนล้านของศาลรัฐธรรมนูญ” ระบุว่า วันที่ 9 กรกฎาคม 2569 ศาลรัฐธรรมนูญนัดฟังคำวินิจฉัยคดีการตราพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานและสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ พ.ศ. 2569 เป็นไปตามรัฐธรรมนูญหรือไม่

ประเด็นที่ต้องวินิจฉัย

คดีมีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยว่า พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานและสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ พ.ศ. 2569 ในส่วนของแผนงานหรือโครงการที่ 2 ตามบัญชีท้ายพระราชกำหนด ซึ่งกำหนดให้ใช้เงินกู้เพื่อการเปลี่ยนผ่านการพึ่งพิงการใช้พลังงานฟอสซิลไปสู่การใช้พลังงานทดแทนและพลังงานทางเลือก การพัฒนาโครงข่ายไฟฟ้าอัจฉริยะ การสนับสนุนยานยนต์ไฟฟ้า การพัฒนาทักษะกำลังคน และนวัตกรรมด้านพลังงาน เป็นพระราชกำหนดที่ตราขึ้นเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 วรรคหนึ่ง หรือไม่

1.หลักกฎหมาย

• รัฐธรรมนูญ มาตรา 172: เป็นบทบัญญัติที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารตรากฎหมายที่มีผลใช้บังคับเช่นเดียวกับพระราชบัญญัติ โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการตรากฎหมายของรัฐสภา จึงเป็นข้อยกเว้นของหลักการแบ่งแยกอำนาจ และหลักที่ว่าการใช้อำนาจนิติบัญญัติเป็นอำนาจของรัฐสภา บทบัญญัติดังกล่าวจึงต้องตีความโดยเคร่งครัด และใช้ได้เฉพาะในกรณีที่เข้าเงื่อนไขตามรัฐธรรมนูญอย่างแท้จริง

• รัฐธรรมนูญ มาตรา 173 วรรคหนึ่ง: ให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเฉพาะว่า พระราชกำหนดเป็นไปตามมาตรา 172 วรรคหนึ่งหรือไม่ ศาลจึงไม่มีอำนาจก้าวล่วงไปพิจารณาความเหมาะสมของนโยบาย หรือวินิจฉัยแทนฝ่ายบริหารว่าเหตุฉุกเฉินมีอยู่เพียงใดตามมาตรา 172 วรรคสอง หากแต่มีหน้าที่ตรวจสอบว่า วัตถุประสงค์และมาตรการที่กำหนดไว้ในพระราชกำหนดนั้น ยังอยู่ภายในขอบเขตของคำว่า "เพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ" ตามมาตรา 172 วรรคหนึ่ง หรือไม่

ข้อเท็จจริง

ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า ความขัดแย้งในภูมิภาคตะวันออกกลางส่งผลให้ราคาพลังงานในตลาดโลกปรับตัวสูงขึ้น ประเทศไทยซึ่งต้องพึ่งพาการนำเข้าพลังงานได้รับผลกระทบต่อค่าครองชีพ ต้นทุนการผลิต และเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ

เห็นว่า: มาตรการช่วยเหลือประชาชน เกษตรกร และผู้ประกอบการที่ได้รับผลกระทบโดยตรงจากราคาพลังงานที่เพิ่มขึ้นตามแผนงานหรือโครงการที่ 1 ย่อมมีความสัมพันธ์โดยตรงกับการรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ และอาจอยู่ภายในขอบเขตของมาตรา 172 วรรคหนึ่ง

อย่างไรก็ดี: แผนงานหรือโครงการที่ 2 มีวัตถุประสงค์เพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงาน ส่งเสริมพลังงานทดแทน สนับสนุนยานยนต์ไฟฟ้า พัฒนาทักษะแรงงาน และนวัตกรรมด้านพลังงาน ซึ่งตามลักษณะเป็นมาตรการเพื่อยกระดับศักยภาพของประเทศในระยะกลางและระยะยาว ทั้งยังเป็นส่วนหนึ่งของแผนพลังงานแห่งชาติที่รัฐบาลดำเนินการมาอย่างต่อเนื่องก่อนการตราพระราชกำหนด และโดยสภาพต้องใช้เวลาหลายปีจึงจะบรรลุผล

2.ความสำคัญของนโยบายกับขอบเขตของอำนาจตามรัฐธรรมนูญ

เห็นว่า: แม้การเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานเป็นนโยบายสาธารณะที่มีความสำคัญ และอาจส่งเสริมความมั่นคงด้านพลังงานและเศรษฐกิจของประเทศในอนาคต โครงสร้างพื้นฐานเหล่านี้มีคุณค่าในตัวเอง

อย่างไรก็ดี: ความสำคัญหรือประโยชน์ของนโยบาย มิใช่เกณฑ์ ที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้สำหรับการใช้อำนาจพิเศษตามมาตรา 172 เกณฑ์ตามรัฐธรรมนูญคือ มาตรการนั้นต้องมีความสัมพันธ์โดยตรงและใกล้ชิดกับการรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศในขณะที่มีการตราพระราชกำหนด มิใช่เพียงเป็นมาตรการที่อาจก่อให้เกิดประโยชน์ต่อประเทศในอนาคต

การก่อสร้างโครงข่ายไฟฟ้าอัจฉริยะ การสนับสนุนยานยนต์ไฟฟ้า การพัฒนากำลังคน และนวัตกรรมด้านพลังงาน แม้จะเป็นมาตรการที่สมควรดำเนินการ แต่ผลของมาตรการดังกล่าวจะเกิดขึ้นในระยะกลางและระยะยาว มิใช่มาตรการที่สามารถบรรเทาหรือยับยั้งผลกระทบจากวิกฤตพลังงานที่กำลังเกิดขึ้นได้โดยตรง

จึงเห็นว่า มาตรการดังกล่าวมีลักษณะเป็นนโยบายพัฒนาเศรษฐกิจและโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ มากกว่ามาตรการเพื่อรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจตามความหมายของมาตรา 172 วรรคหนึ่ง

3.ความจำเป็นและความได้สัดส่วนของการใช้อำนาจพิเศษ

การตราพระราชกำหนดเป็นการใช้อำนาจพิเศษแทนกระบวนการตรากฎหมายโดยรัฐสภา ดังนั้น นอกจากมาตรการจะต้องมีความเชื่อมโยงโดยตรงกับวัตถุประสงค์ตามมาตรา 172 แล้ว ยังต้องปรากฏว่าการใช้อำนาจพิเศษดังกล่าวเป็นมาตรการที่จำเป็น และไม่มีวิธีการตามกระบวนการปกติที่สามารถบรรเทาผลกระทบได้โดยกระทบต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจน้อยกว่า

ข้อเท็จจริงในคดีรับฟังได้ว่า การดำเนินนโยบายเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานเป็นภารกิจที่รัฐบาลได้ดำเนินการมาอย่างต่อเนื่องโดยใช้งบประมาณรายจ่ายประจำปี อีกทั้งในช่วงเวลาที่ตราพระราชกำหนดยังอยู่ระหว่างการจัดทำร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2570

นอกจากนี้ ยังปรากฏว่ารัฐยังมีมาตรการทางการคลังและมาตรการกำกับดูแลด้านพลังงานที่อาจนำมาใช้บรรเทาผลกระทบจากราคาพลังงานได้ตามกฎหมายปกติ เช่น การปรับโครงสร้างภาษี หรือมาตรการอื่นที่กฎหมายบัญญัติไว้ รวมทั้งการเสนอร่างพระราชบัญญัติต่อรัฐสภาเพื่อขออนุมัติวงเงินกู้ตามกระบวนการปกติ

กรณีมิได้หมายความว่ารัฐบาลจำต้องเลือกใช้มาตรการใดเป็นการเฉพาะ หากแต่ข้อเท็จจริงดังกล่าวสะท้อนว่า การตราพระราชกำหนดมิใช่วิธีการเดียวในการดำเนินนโยบายตามแผนงานที่ 2

4.หลักการแบ่งแยกอำนาจ

การวินิจฉัยเช่นนี้ มิได้หมายความว่า โครงการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานเป็นนโยบายที่ไม่สมควรดำเนินการ หรือรัฐบาลไม่มีอำนาจลงทุนในโครงการดังกล่าว หากแต่เห็นเพียงว่า การดำเนินโครงการลงทุนระยะกลางและระยะยาวที่มีวงเงินสูงและมีผลผูกพันต่อฐานะการคลังของประเทศ ต้องอยู่ภายใต้กระบวนการตรากฎหมายตามปกติ เพื่อให้รัฐสภาได้ใช้อำนาจพิจารณาความเหมาะสม รายละเอียด และความคุ้มค่าของการใช้เงินแผ่นดินตามหลักประชาธิปไตย

หากตีความให้โครงการพัฒนาเศรษฐกิจทุกประเภทซึ่งอาจก่อให้เกิดประโยชน์ต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจในอนาคต สามารถถือเป็นมาตรการเพื่อรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจตามมาตรา 172 ได้ทั้งหมด ข้อยกเว้นตามรัฐธรรมนูญย่อมกลายเป็นหลักทั่วไป และเปิดโอกาสให้ฝ่ายบริหารหลีกเลี่ยงกระบวนการนิติบัญญัติสำหรับโครงการลงทุนขนาดใหญ่ได้ ซึ่งไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

5.การแยกส่วนของพระราชกำหนด (Severability)

เห็นว่า: การวินิจฉัยว่าบทบัญญัติบางส่วนของพระราชกำหนดไม่เป็นไปตามมาตรา 172 วรรคหนึ่ง ไม่จำเป็นต้องทำให้พระราชกำหนดทั้งฉบับตกไปเสมอ หากส่วนที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญสามารถแยกออกจากส่วนที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญได้โดยไม่กระทบต่อโครงสร้าง วัตถุประสงค์ และการใช้บังคับของส่วนที่เหลือ

เมื่อแผนงานหรือโครงการที่ 1 และแผนงานหรือโครงการที่ 2 มีวัตถุประสงค์ วงเงิน และมาตรการที่แยกจากกันได้อย่างชัดเจน การเพิกถอนเฉพาะแผนงานหรือโครงการที่ 2 ย่อมไม่ทำให้การดำเนินมาตรการเพื่อบรรเทาผลกระทบจากวิกฤตพลังงานในส่วนแผนงานหรือโครงการที่ 1 ไม่อาจดำเนินการต่อไปได้ จึงเห็นสมควรจำกัดผลของคำวินิจฉัยไว้เฉพาะบทบัญญัติในส่วนที่ไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญเท่านั้น

บทสรุปคำวินิจฉัย

อาศัยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น จึงเห็นว่า พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯ พ.ศ. 2569 เฉพาะในส่วนของแผนงานหรือโครงการที่ 2 ตามบัญชีท้ายพระราชกำหนด ไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 วรรคหนึ่ง

และโดยที่เนื้อหา วัตถุประสงค์ และวงเงินกู้ของโครงการที่ 2 สามารถแยกออกจากโครงการที่ 1 ได้อย่างเป็นเอกเทศ โดยไม่กระทบต่อโครงสร้างการบริหารวิกฤตพลังงานในส่วนที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เพื่อมิให้การล่วงละเมิดรัฐธรรมนูญของฝ่ายบริหารในส่วนนี้ ส่งผลกระทบไปถึงประชาชนที่กำลังรอคอยการบรรเทาทุกข์เฉพาะหน้า

จึงอาศัย "หลักความพอสมควรแก่เหตุ" (Principle of Proportionality) วินิจฉัยให้บทบัญญัติเฉพาะในส่วนแผนงานหรือโครงการที่ 2 ตามบัญชีท้ายพระราชกำหนดไม่มีผลใช้บังคับมาแต่ต้น (Void ab initio)