ความเจริญรุ่งเรืองในโลกที่แตกแยก (Prosperity in a Fractured World)

หนังสือ Shared Prosperity in a Fractured World: A New Economics for the Middle Class, the Global Poor, and Our Climate (2025) ของ Dani Rodrik และ Joseph Stiglitz เสนอกรอบคิดเศรษฐศาสตร์แนวใหม่ เพื่อตอบโจทย์ในโลกที่ระเบียบเศรษฐกิจโลกกำลังยุ่งเหยิง ผู้เขียนหนังสือนี้ชี้ว่าโลกาภิวัตน์แบบเข้มข้น (Hyper-Globalization) เท่าที่ผ่านมา ไม่สามารถสร้างงานที่ดี ลดความเหลื่อมล้ำ หรือค้ำจุนประชาธิปไตยได้อีกต่อไป เขาเรียกบริบทใหม่นี้ว่า “โลกที่แตกแยก” (Fractured World)  แต่ก็เชื่อว่าความเจริญรุ่งเรืองทางเศรษฐกิจยังจะเป็นไปได้ แม้ในโลกที่แตกแยกนี้  แต่ต้องใช้นโยบายเศรษฐกิจที่จินตนาการขึ้นใหม่เท่านั้น

ความท้าทายหลัก 3 ประการ

Rodrik และ Stiglitz ชี้ว่าระบบเศรษฐกิจโลกเผชิญความท้าทายสำคัญ 3 ด้านซึ่งต้องแก้ไขไปพร้อมกัน คือ

1. การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ภัยที่เกิดจากการปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากเกินไป และกำลังคุกคามมนุษยชาติ โดยกระทบประเทศยากจนมากที่สุด
2. การเสื่อมถอยของชนชั้นกลางและประชาธิปไตย โลกาภิวัตน์และการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี ได้ทําให้งานที่ดี (good jobs) ลดน้อยลง บ่อนทำลายชนชั้นกลาง ก่อให้เกิดการแบ่งขั้วและความนิยมในระบอบเผด็จการ  ทำให้เกิดการเมืองแบบประชานิยม
3. ความยากจนและความเหลื่อมล้ำในโลก แม้จะมีการเติบโตทั่วโลก แต่ความยากจนข้นแค้นและความเหลื่อมล้ำยังคงมีอยู่ การขจัดความยากจนในประเทศกําลังพัฒนายังคงเป็นความจําเป็นเพื่อทำให้ความเหลื่อมล้ำทั่วโลกลดลง

เขาเชื่อว่าเราต้องจัดการกับความท้าทายทั้ง 3 ร่วมกัน —  ฟื้นฟูโอกาสของชนชั้นกลาง ยุติความยากจนข้นแค้น และหลีกเลี่ยงภัยพิบัติทางสภาพภูมิอากาศ —  แทนที่จะจัดการกับแต่ละอย่างโดยเป็นอิสระต่อกัน  หนังสือเล่มนี้เรียกร้องให้มีกลยุทธ์แบบบูรณาการเพื่อให้บรรลุความเจริญรุ่งเรืองร่วมกันในโลก  โดยตระหนักว่าประชาธิปไตยต้องการชนชั้นกลางที่เข้มแข็ง การลดความยากจนต้องมีการเติบโตทางเศรษฐกิจ  และการแก้ปัญหาสภาพภูมิอากาศต้องอาศัยเศรษฐกิจสีเขียว

จุดจบของโลกาภิวัตน์และวิสัยทัศน์ใหม่

Rodrik และ Stiglitz เห็นว่าเราไม่อาจย้อนกลับไปสู่ระบบการค้าโลกแบบเดิม (ก่อนทรัมป์) ที่พึ่งกฎองค์การการค้าโลก (WTO) อย่างเข้มงวดได้อีกต่อไป  “โลกที่แตกแยก” ที่กำลังเกิดขึ้นนี้เปิดโอกาสให้รัฐสามารถออกแบบนโยบายเศรษฐกิจตามบริบทของตนเองได้มากขึ้น วิสัยทัศน์ใหม่คือการสร้างสมดุลระหว่างความร่วมมือระหว่างประเทศกับความยืดหยุ่นระดับชาติ โดยยอมรับว่ารัฐมีสิทธิใช้นโยบายอุตสาหกรรม มาตรการคุ้มครอง  หรือการทดลองเชิงนโยบาย  เพื่อบรรลุเป้าหมายทางสังคม    และไม่จำเป็นต้องยึด “ตลาดเสรี” เป็นสรณะ

“กระบวนทัศน์เชิงเน้นผลิตภาพ” (Productivist Paradigm)

หัวใจของหนังสือคือกระบวนทัศน์ใหม่ที่ให้ การจ้างงานที่มีผลิตภาพ (productivity หรือความสามารถในการสร้างมูลค่าเพิ่ม) และงานที่ดี (good jobs)  เป็นศูนย์กลางของนโยบายเศรษฐกิจ ไม่ใช่เพียงการเพิ่ม GDP หรือเปิดเสรีการค้า  งาน (good jobs) ไม่ได้มีความหมายแค่รายได้ แต่รวมถึง “ศักดิ์ศรีและอัตลักษณ์ทางสังคม”  ความสำเร็จของเศรษฐกิจจึงควรวัดจากความสามารถในการสร้างงานที่เข้าถึงได้สำหรับคนส่วนใหญ่ โดยเฉพาะผู้ที่ไม่มีการศึกษาสูง และไม่ควรวัดแค่ผลผลิตโดยรวมหรือผลกำไรทางธุรกิจ

ผู้เขียนหนังสือนี้ชี้ว่าเส้นทางการพัฒนาอุตสาหกรรมส่งออกแบบในอดีต ไม่สามารถสร้างงานจำนวนมากได้อีกต่อไป เนื่องจากระบบอัตโนมัติและการแข่งขันในโลก  ปัจจุบันแรงงานกว่า 80% ในประเทศพัฒนาแล้วทำงานในภาคบริการ ดังนั้น ความท้าทายสำคัญคือการยกระดับผลิตภาพและค่าจ้างในภาคบริการ เช่น การดูแลสุขภาพ การศึกษา ค้าปลีก โลจิสติกส์ และการท่องเที่ยว การสร้างชนชั้นกลางในศตวรรษที่ 21 จึงขึ้นอยู่กับ “การอัปเกรดงานบริการ”

ข้อเสนอเชิงนโยบายสำคัญ

หนังสือนี้เสนอแนวทางเชิงปฏิบัติ โดยไม่ยึดติดกับอุดมการณ์ และยอมรับ “ทางออกที่ดีเป็นอันดับสอง หรือ second best solutions” อันได้แก่

1. นโยบายอุตสาหกรรมสีเขียว
   รัฐต้องมีบทบาทเชิงรุกในการเร่งพลังงานหมุนเวียนและเทคโนโลยีคาร์บอนต่ำ ตัวอย่างจากจีนแสดงให้เห็นว่าการอุดหนุน การลงทุนสาธารณะ และการทดลองในท้องถิ่น (local experiments) สามารถลดต้นทุนเทคโนโลยีสะอาดได้อย่างรวดเร็ว นโยบายควรเน้นการทดลอง การกระจายอำนาจ และการเรียนรู้จากความล้มเหลว
2. การยกระดับ (upgrade) งานในภาคบริการ
   ลงทุนในทักษะ อาชีวศึกษา และเทคโนโลยีที่เพิ่มผลิตภาพ  ปรับกฎระเบียบ เช่น การลดข้อจำกัดด้านใบอนุญาต เพื่อให้แรงงาน (เช่น พยาบาล และครู) ทำงานที่มีทักษะสูงขึ้น เป้าหมายคือสร้าง “งานที่มีผลิตภาพสำหรับคนส่วนใหญ่”
3. นโยบายอุตสาหกรรมจากล่างขึ้นบน
   สนับสนุนการทดลองในระดับท้องถิ่น โดยรัฐทำงานร่วมกับธุรกิจและภาคประชาสังคม ให้ทรัพยากรแก่โครงการสร้างงาน  เรียนรู้จากผลลัพธ์แบบ “ลองผิดลองถูก”  และปรับนโยบายให้เหมาะสมได้อย่างต่อเนื่อง
4. การเสริมอำนาจแรงงาน
   สนับสนุนสหภาพแรงงาน การต่อรองร่วม และแนวคิดคณะกรรมการค่าจ้างรายสาขา/อุตสาหกรรม เพื่อยกระดับค่าจ้างและมาตรฐานแรงงานในงานบริการและงานรายได้ต่ำ
5. เทคโนโลยีที่เป็นมิตรต่อแรงงาน
   เสนอจัดตั้งหน่วยงานวิจัยสาธารณะเพื่อพัฒนาเทคโนโลยีที่ “เสริม” แรงงานมนุษย์ ไม่ใช่ทดแทนแรงงาน เช่น ปัญญาประดิษฐ์ (AI) เพื่อช่วยพนักงานขับรถหรือคนงานก่อสร้าง เพิ่มคุณภาพงานและรายได้ ก่อให้เกิด good jobs มากขึ้น
6. ความยืดหยุ่นด้านนโยบายการค้า
   ยอมให้รัฐใช้มาตรการการค้าเชิงกลยุทธ์เพื่อปกป้องอุตสาหกรรมสำคัญ หากจะนำไปสู่การสร้างงาน นวัตกรรม และประโยชน์สาธารณะ เช่น การปกป้องสาขาที่เพิ่งเริ่มพัฒนาเทคโนโลยีสีเขียว หรือห่วงโซ่อุปทานด้านการแพทย์ เป็นต้น
7. ความร่วมมือระดับโลกที่เป็นจริง
   สนับสนุนแนวคิดอย่างภาษีความมั่งคั่งโลก (global wealth tax) เพื่ออุดหนุนด้านการเงินแก่การลงทุนเพื่อปัญหาภูมิอากาศ แต่ก็ยอมรับข้อจำกัดทางการเมืองระหว่างประเทศ  จึงเสนอให้เน้นการลงมือทำในระดับชาติและในกลุ่มประเทศที่พร้อมจะร่วมมือกัน มากกว่าจะรอฉันทามติที่สมบูรณ์แบบจากทุกประเทศ

โจทย์ของไทย

แนววิเคราะห์และข้อเสนอในหนังสือนี้น่าจะมีประโยชน์ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทยในปัจจุบัน ซึ่งเรากำลังเผชิญอยู่กับภาวะเศรษฐกิจขยายตัวต่ำที่สุดในช่วงเวลาตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สอง สาเหตุสำคัญเกิดจากผลิตภาพที่ต่ำ ทั้งในเกษตร อุตสาหกรรม และบริการ

ข้อเสนอเกี่ยวกับการสร้างงานที่ดี โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภาคบริการ จึงน่าจะตอบโจทย์ของไทยได้ดีในระดับหนึ่ง แต่การนำเอาข้อเสนอแนะไปปฏิบัติคงไม่ง่ายนัก ประมาณ 40% ของแรงงานไทยอยู่ในภาคบริการซึ่งมีความหลากหลาย ครอบคลุมสาขาท่องเที่ยว การค้าปลีก การบริการด้านอาหาร ด้านสาธารณสุข และการขนส่ง หลายสาขาต้องพึ่งพาแรงงานต่างด้าว บางสาขาอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงและการแข่งขันในระดับโลก ดังนั้นการยกระดับของงานในภาคบริการไทยจึงน่าจะเป็นเรื่องที่ยุ่งยาก

เศรษฐกิจไทยเติบโตโดยอาศัยการค้าและการลงทุนระหว่างประเทศค่อนข้างมากมาเป็นเวลายาวนานแล้ว ข้อเสนอให้ไทยปกป้องการผลิตในประเทศในบางสาขาแบบ “ลองผิดลองถูก” อาจนำไปสู่การตอบโต้จากประเทศคู่ค้า และลดความน่าเชื่อถือจากนักลงทุนระหว่างประเทศได้

อุปสรรคสำคัญที่สุดสำหรับการจะนำเอาข้อเสนอแนะของหนังสือนี้มาประยุกต์ใช้กับประเทศไทยคือ “การเมือง”  แนวนโยบายที่เสนอมาจะสำเร็จได้ต้องอาศัยภาครัฐที่มีความสามารถในการดำเนินงานอย่างจริงจัง อย่างต่อเนื่อง อย่างโปร่งใส และไม่เล่นพวกเล่นพ้อง ประวัติศาสตร์ชี้ให้เห็นว่ารัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งไม่สามารถมีความต่อเนื่องและความโปร่งใสได้เลย ส่วนรัฐบาลที่มาจากการปฏิวัติรัฐประหารอาจจะมีความต่อเนื่อง แต่ก็ไม่ค่อยจะมีความจริงจังและความโปร่งใสมากนัก 

ดังนั้น หนังสือเล่มนี้จึงเป็นเพียงพิมพ์เขียวที่รอให้ประเทศที่มีความพร้อมนำไปปฏิบัติจริงในโลกที่แตกแยกต่อไป

มกราคม 2569

คอลัมน์ พิจารณ์นโยบายสาธารณะ กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล

ดร พลายพล คุ้มทรัพย์
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล