ในแผ่นดินพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (ตอนที่ ๒๗): ร่างรัฐธรรมนูญในสมัยรัชกาลที่เจ็ด

พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงโปรดเกล้าฯให้นายเรมอนด์ บี. สตีเวนส์ ที่ปรึกษากระทรวงการต่างประเทศและพระยาศรีวิศาลวาจา ปลัดทูลฉลองกระทรวงการต่างประเทศยกร่างเค้าโครงรัฐธรรมนูญขึ้น  ซึ่งแล้วเสร็จเมื่อวันที่ 9 มีนาคม พ.ศ. 2474  โดยเค้าโครงร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีชื่อในภาษาอังกฤษว่า “An Outline of Changes in the Form of Government” (เค้าโครงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง)

ในตอนที่แล้ว ได้กล่าวถึงการที่เค้าโครงฯได้กำหนดให้มีนายกรัฐมนตรีที่มาจากการแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ และให้นายกรัฐมนตรีสามารถคัดสรรบุคคลให้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีในคณะรัฐมนตรีได้ แต่ในช่วงเปลี่ยนผ่าน ให้รายชื่อที่นายกรัฐมนตรีคัดสรรมานั้นผ่านความเห็นชอบของพรพะมหากษัตริย์ด้วย เพราะเดิมที พระมหากษัตริย์เป็นผู้มีอำนาจแต่งตั้งเสนาบดีกระทรวงต่างๆ ดังนั้น เพื่อความให้การแต่งตั้งรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีมีความชอบธรรมและศักดิ์สิทธิ์ในสายตาของประชาชน เค้าโครงร่างรัฐธรรมนูญจึงกำหนดให้พระมหากษัตริย์ให้ความเห็นชอบด้วย

นอกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีแล้ว เค้าโครงฯยังกำหนดให้มีสภานิติบัญญัติที่มาจากทั้งการแต่งตั้งและการเลือกตั้ง  ที่ต้องให้มีผสมกันในช่วงแรกนี้ก็เพราะว่า การแต่งตั้งและเลือกตั้งต่างก็มีจุดอ่อนและจุดแข็ง  การให้มีทั้งสองแบบในช่วงเริ่มต้นจะเป็นการเสริมให้กันและกัน เพราะจุดแข็งของการแต่งตั้งคือ สามารถคัดสรรคนที่มีความรู้ความสามารถและประสบการณ์ได้มากกว่าการเลือกตั้ง  แต่การแต่งตั้งจะทำให้บุคคลที่ได้รับการแต่งตั้งไม่มีความอิสระเท่ากับคนที่ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชนทั่วไป 

แต่ความเชื่อที่ว่า สมาชิกสภานิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้งจะมีความเป็นอิสระมากกว่านั้น ก็อาจจะไม่จริงเสมอไปสำหรับบางประเทศ  ขณะเดียวกัน การแต่งตั้งก็ไม่จำเป็นว่าจะต้องได้บุคคลที่มีความรู้ความสามารถและประสบการณ์เสมอไป หากคนที่มีอำนาจแต่งตั้งคิดแต่จะแต่งตั้งคนพวกเดียวกัน โดยไม่คำนึงถึงคุณสมบัติ                           

ส่วนคุณสมบัติของผู้มีสิทธิ์เลือกตั้ง เค้าโครงฯกำหนดไว้ว่า จะต้องมีสัญชาติไทยและพักอาศัยอยู่ในอำเภอที่มีการเลือกตั้ง และจะต้องเสียภาษีตามจำนวนที่จะได้กำหนดขึ้น               

นั่นคือ ผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งตามเค้าโครงฯฉบับนี้ ไม่ได้อยู่บนหลักความเสมอภาคของความเป็นพลเมืองเท่านั้น แต่มีเงื่อนไขของฐานะทางเศรษฐกิจในระดับหนึ่งด้วย

เหตุผลที่เค้าโครงร่างฯที่จะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครองให้เป็นประชาธิปไตยนี้กำหนดให้ผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งจะต้องมีฐานะทางเศรษฐกิจในระดับหนึ่ง ผู้เขียนเข้าใจว่าน่าจะเพราะเมื่อพิจารณาในจุดเริ่มต้นของการให้สิทธิ์เลือกตั้งของประเทศอื่นๆที่ให้มีการเลือกตั้งเพื่อปูทางไปสู่ความเป็นประชาธิปไตยนั้นล้วนแล้วแต่กำหนดคุณสมบัติฐานะทางเศรษฐกิจไว้ด้วยทั้งสิ้น       

แต่แน่นอนว่า ย่อมต้องมีคำถามตามมาว่า ทำไมในช่วงรุ่งอรุณของประชาธิปไตย ประเทศเหล่านั้นจึงต้องกำหนดคุณสมบัติฐานะทางเศรษฐกิจด้วย?

คำตอบแรกคือเป็นเพราะกลุ่มคนที่เรียกร้องสิทธิ์ในการเลือกตั้งเพื่อการมีส่วนร่วมในการออกกฎหมายต่างๆ โดยเฉพาะเรื่องที่เกี่ยวกับการเก็บภาษี คือกลุ่มคนที่มีฐานะทางเศรษฐกิจพอสมควร พูดง่ายๆคือ คนมั่งมีมีความตื่นตัวต้องการมีปากเสียงทางการเมือง

คำตอบที่สองคือ หากให้สิทธิ์เลือกตั้งโดยไม่กำหนดคุณสมบัติเรื่องฐานะ คนส่วนใหญ่ที่ยากจนที่ในบริบทสังคมเศรษฐกิจขณะนั้นอยู่ภายใต้อำนาจอิทธิพลของคนมีทรัพย์สิน อาจจะไปใช้สิทธิ์เลือกตั้งอย่างไม่อิสรเสรี เพราะจะถูกบังคับหรือตกอยู่ใต้อิทธิพลของคนผู้เป็นเจ้าของที่ดินที่คนยากจนเหล่านั้นอาศัยอยู่ หรือเป็นคนงานลูกจ้างของเจ้าของกิจการ

คำตอบที่สามคือ คนที่มีฐานะย่อมน่าจะมีความรู้มีการศึกษาและน่าจะสามารถเข้าใจจุดมุ่งหมายของการให้มีการเลือกตั้งและกลไกการทำงานของการปกครองแบบรัฐสภาได้ง่ายกว่า

ส่วนคุณสมบัติของสมาชิกสภานิติบัญญัติคือ จะต้องมีสัญชาติไทยและมีอายุอย่างน้อย 30 ปี สามารถอ่านออกเขียนได้  และเช่นเดียวกันกับคุณสมบัติของผู้มีสิทธิ์เลือกตั้ง คือ จะต้องเสียภาษีตามจำนวนที่จะได้กำหนดไว้ และจะต้องไม่ดำรงตำแหน่งข้าราชการ  ซึ่งหมายความว่า ข้ารชาการที่ได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติ จะต้องลาออกจากการเป็นข้าราชการ

เค้าโครงฯได้กำหนดให้วาระของสภานิติบัญญัติมีอายุ 4 หรือ 5 ปี ซึ่งเท่ากับวาระของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี                   

ส่วนอำนาจหน้าที่ของสภานิติบัญญัติ มีดังนี้คือ

-พิจารณาเห็นชอบร่างกฎหมายที่เสนอโดยนายกรัฐมนตรี สภานิติบัญญัติมีอำนาจแก้ไขและเปลี่ยนแปลงร่างกฎหมายที่เสนอโดยนายกรัฐมนตรี    

-เสนอร่างกฎหมาย               

-พิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณแผ่นดินที่เสนอโดยนายกรัฐมนตรี ในกรณีที่มีความขัดแย้งระหว่างสภาฯกับนายกรัฐมนตรี ให้ทูลเกล้าฯให้พระมหากษัตริย์พิจารณา  (ซึ่งแตกต่างจากรัฐธรรมนูญที่มีความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น เพราะเมื่อมีความขัดแย้งดังกล่าว นายกรัฐมนตรีจะยุบสภาเพื่อให้มีการเลือกตั้งขึ้น)     

-ตั้งกระทู้อภิปรายซักถามรัฐมนตรีในเรื่องใดๆก็ตามที่ส่งผลกระทบต่อการปกครอง และรัฐมนตรีจะต้องตอบคำถามยกเว้นในกรณีที่จะขัดต่อผลประโยชน์สาธารณะ    

-เมื่อสมาชิกสภาฯข้างมากจำนวน 2/3 ลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีจะต้อลาออกโดยทำหนังสือกราบบังคมทูลต่อพระมหากษัตริย์ และพระมหากษัตริย์จะทรงเห็นชอบหรือปฏิเสธตามที่พระองค์เห็นสมควรต่อผลประโยชน์สาธารณะ

-สภานิติบัญญัติไม่มีอำนาจพิจารณาสนธิสัญญาหรือข้อตกลงระหว่างประเทศ     

ขณะเดียวกัน ในกระบวนการนิติบัญญัติ เค้าโครงฯได้ให้อำนาจพระมหากษัตริย์ในการคัดค้านร่างกฎหมายใดๆที่ผ่านสภา อีกทั้งในกรณีที่มีสถานการณ์ฉุกเฉินหรือในกรณีเพื่อเป็นผลประโยชน์สาธารณะหรือเพื่อความมั่นคง เค้าโครงร่างรัฐธรรมนูญยังให้พระมหากษัตริย์สามารถมีอำนาจในการตรากฎหมายได้โดยไม่ต้องผ่านความเห็นชอบของสภา             

ที่กล่าวไปคือ สาระสำคัญบางประการของ “An Outline of Changes in the Form of Government”  (เค้าโครงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง) ที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯทรงตั้งพระราชหฤทัยที่จะพระราชทานแก่พสกนิการของพระองค์ในวันที่ 6 เมษายน พ.ศ. 2475 อันเป็นวันสถาปนาราชวงศ์จักรีครบ 150 ปี        แต่เมื่อถึงวันดังกล่าว มิได้มีการประกาศใช้แต่อย่างใด  “โดยเหตุผลจากคำบอกเล่าของบุคคลต่างๆในสมัยนั้น ต่างได้กล่าวตรงกันว่าเป็นเพราะอภิรัฐมนตรีสภาไม่เห็นด้วย      

ต่อจากนั้น อีก 3 เดือน คณะราษฎรได้ทำการยึดอำนาจและเปลี่ยนแปลงการปกครองในวันที่ 24 มิถุนายน

(แหล่งอ้างอิง: แผนพัฒนาการเมืองไปสู่การปกครองระบอบ “ประชาธิปไตย” ตามแนวพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (พ.ศ. 2469-2475),  หน้า 164-165, 198-201.