รัฐควร 'ลด' รายจ่ายในงบประมาณแผ่นดิน….อย่างไร

สาเหตุสำคัญที่งบประมาณปี 70 “ตึงมือ” คือไม่สามารถเพิ่มได้มากเพื่อสนับสนุนเศรษฐกิจ ก็เพราะรายจ่ายประจําในงบประมาณแผ่นดินที่เพิ่มขึ้นต่อเนื่อง เช่น เงินเดือนและสวัสดิการข้าราชการ งบชําระดอกเบี้ย เงินอุดหนุน เงินช่วยเหลือ รายจ่ายที่ผูกผันมาจากมาตรการในอดีต งบดําเนินการของราชการ (Admin) และงบจัดซื้อจัดจ้างที่ไม่ใช่การลงทุน รายจ่ายเหล่านี้จํานวนใหญ่เป็นผลจากการตัดสินใจของรัฐบาลหลายชุดในอดีตที่อนุมัติการใช้จ่ายและกู้เงิน สะสมเป็นภาระผูกผันให้รัฐบาลชุดปัจจุบันและชุดต่อ ๆ ไปต้องชําระโดยจ่ายจากงบประมาณประจำปี จนปัจจุบันรายจ่ายประจำเป็นรายจ่ายใหญ่สุดในงบประมาณแผ่นดิน คือร้อยละ 75 กินพื้นที่งบลงทุนและพื้นที่นโยบายการคลัง ที่สำคัญรายได้ภาษีที่รัฐเก็บได้ทั้งหมดต้องหมดไปกับรายจ่ายเหล่านี้

ปัญหานี้ถ้าไม่แก้ไข การคลังของประเทศ คือ งบประมาณแผ่นดินในปีต่อ ๆ ไป จะอยู่ในสภาพหลังพิงฝา คือเดินหน้าไม่ได้ เพิ่มไม่ได้ แม้รัฐบาลจะขยายเพดานหนี้สาธารณะเพื่อกู้เงินมาใช้ แต่พ.ร.บ วิธีการงบประมาณกําหนดไว้ชัดเจนว่า กระทรวงการคลังกู้เงินได้ไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่าย บวกร้อยละ 80 ของงบชําระหนี้เงินกู้ ดังนั้น ถ้าจะใช้จ่ายเพิ่ม รัฐจะใช้เงินกู้ได้เพียง 20 เปอร์เซ็นต์ ที่เหลือร้อยละ 80 ต้องมาจากการขึ้นภาษีและลดรายจ่าย ซึ่งทั้งสองเรื่องนักการเมืองจะไม่ทำ แต่ปัจจุบันการคลังของประเทศมาถึงจุดที่ไม่มีที่ถอย คือหลังพิงฝา การขึ้นภาษีและลดรายจ่ายจึงต้องทําเหมือนเป็นหมากบังคับ ไม่งั้น นโยบายการคลังและงบประมาณแผ่นดินจะไม่สามารถเป็นเครื่องมือขับเคลื่อนประเทศ ซึ่งไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน

ด้วยเหตุนี้ เราจึงเห็นรัฐบาลเริ่มขยับโดยมุ่งเป้าไปที่รายจ่ายประจำปีหมวดเงินเดือนข้าราชการ โดยมาตรการเออรี่รีทาย คือให้ข้าราชการสมัครใจออกก่อนเกษียนเพื่อลดจํานวนข้าราชการและรายจ่ายเงินเดือนในระยะยาว ซึ่งส่วนอื่น ๆ หวังว่าคงตามมา คําถามคือ เราควรลดรายจ่ายประจําเหล่านี้อย่างไร และจะมีวิธีพิจารณาอย่างไรในแง่นโยบายสาธารณะ นี่คือประเด็นที่จะเขียนวันนี้

รายจ่ายประจําของภาครัฐแบ่งได้กว้างๆเป็น 4 หมวด หนึ่ง เงินเดือนและสวัสดิการข้าราชการ สอง ภาระดอกเบี้ยเงินกู้ สาม เงินโอนต่างๆเพื่ออุดหนุนและช่วยเหลือกลุ่มเป้าหมาย เเละสี่ รายจ่ายเพื่อการดําเนินงานของราชการ ก็คือโครงการหรือโปรแกรมงานที่แต่ละกระทรวงเสนอเพื่อขอจัดสรรงบประมาน ซึ่งจะรวมการจัดซื้อจัดจ้างและการก่อสร้างอาคารสํานักงาน แต่ไม่รวมโครงการลงทุนขนาดใหญ่ประเภทโครงสร้างพื้นฐานที่มีผลในวงกว้างต่อเศรษฐกิจ ซึ่งจะอยู่ในงบลงทุน

ในแง่การตัดลดการใช้จ่าย รายจ่ายดอกเบี้ยและภาระอื่น ๆ ที่ประเทศมีกับต่างประเทศคงตัดลดไม่ได้ เพราะเป็นภาระผูกผันหรือข้อผูกมัดตามกฏหมาย ซึ่งวิธีแก้คือที่ตรงจุดในส่วนของภาระดอกเบี้ยคือรัฐลดการก่อหนี้ ส่วนที่เหลือ คือ เงินเดือนและสวัสดิการข้าราชการ เงินโอน และรายจ่ายเพื่อการดําเนินงานของราชการ ทั้งสามอันนี้ตัดลดได้ และเป็นสามประเด็นที่ผมจะให้ความเห็นในบทความนี้ว่าแนวทางการพิจารณาควรเป็นอย่างไร แต่เป้าไม่ควรอยู่ที่การตั้งใจที่จะตัดงบเพื่อลดรายจ่าย แต่ควรอยู่ที่ความจําเป็นของการใช้จ่ายและทําอย่างไรให้การใช้จ่ายที่ต้องมี ทําได้อย่างมีประสิทธิภาพ

เริ่มที่เงินเดือนและสวัสดิการ ผมเห็นด้วยกับการใช้มาตรการสมัครใจออกก่อนเกษียณเพื่อลดจํานวนข้าราชการและค่าใช้จ่ายเงินเดือนและสวัสดิการข้าราชการในระยะยาว แต่มีข้อสังเกตเกี่ยวกับรูปแบบที่รัฐบาลจะใช้คือ แอรี่รีทายแบบสมัครใจที่เปิดกว้างเป็นการทั่วไป เพราะประสบการณ์การทํามาตรการแอรี่รีทายในภาคเอกชนและรัฐวิสาหกิจ มีทั้งที่ทําได้ดีและล้มเหลวคือไม่แก้ปัญหา และให้ข้อคิดที่ดีที่อยากฝากให้รัฐบาลพิจารณา

หนึ่ง มาตรการเออรี่แบบสมัครใจที่เปิดเป็นการทั่วไปเสี่ยงที่ระบบราชการจะสูญเสียบุคลากรที่มีความสามารถที่ควรปกป้องและรักษาไว้ ซึ่งจากประสบการณ์เออรี่รีทาย นี่คือคนกลุ่มเเรกที่จะออกเพราะมีโอกาสไปทํางานที่อื่น ส่วนระดับที่ไม่เด่นจะมีทั้งที่ออกและตัดสินใจอยู่ ส่วนกลุ่มคนที่ความสามารถอยู่ในระดับต่ำ ส่วนใหญ่จะอยู่ไม่ออกเพราะโอกาสจะไปทำงานที่อื่นได้มีจำกัด จึงให้คุณค่าความมั่นคงทางการเงินของการทํางานราชการ ผลคือ มาตรการเออรี่รีทายทําให้คนออกผิดคน ผลิตภาพระบบราชการยิ่งถดถอย นี่คือความเสี่ยง

สอง องค์กรที่ทํามาตรการแอรี่รีทายได้ดีจะเริ่มที่การปรับองค์กรและกระบวนการทํางาน ตามด้วยบุคลากรโดยมีมาตรการเออรี่รีทายเป็นเครื่องมือ โดยเป้าอยู่ที่การลดตำแหน่งงานและฟั่งชั่นงาน ทั้งโดยการใช้เทคโนโลยี่ ให้หน่วยราชการแชร์ระบบงาน เช่น ระบบบัญชีเงินเดือน หรือจ้างคนนอกทำแทน หรือ โอนงาน Admin ที่ทุกหน่วยงานทําคล้ายกัน เช่น ออกใบอนุญาติ จัดซื้อจัดจ้าง ฝึกอบรม มาเป็นระบบกลาง นี่คือตัวอย่างการปรับระบบเพื่อลดตําแหน่งงาน

สาม ข้าราชการที่ฟังชั่นงานถูกยกเลิกหรือตําแหน่งงานถูกยุบจะมีโอกาสได้รับราชการต่อ แต่ในฟังก์ชันงานใหม่ที่รัฐมองว่าสำคัญโดยรัฐให้การฝึกอบรมเพื่อยกระดับทักษะ เช่น รัฐบาลดิจิตอล สังคมสูงวัย ปรับปรุงระเบียบและกฏเกณฑ์ เพิ่มสมรรถนะข้าราชการท้องถิ่น ส่วนข้าราชการที่ตําแหน่งงานถูกยุบและไม่ประสงค์ที่จะทํางานต่อในตําเเหน่งงานใหม่ ก็จะได้สิทธิเออรี่รีทายโดยสมัครใจ เป็นเออรี่รีทายที่มีเป้าหมายเฉพาะกลุ่มไม่ใช่เป็นการทั่วไป ส่วนเงินที่ประหยัดได้จากมาตรการเออรี่รีทายก็นํากลับไปเพิ่มผลตอบแทนให้กับข้าราชการที่มีความสามารถ หรือพัฒนาความสามารถข้าราชการ

นี่คือข้อคิดที่อยากฝากไว้ ส่วนเงินอุดหนุนช่วยเหลือ ที่ผู้รับคือประชาชนที่เป็นกลุ่มเป้าหมาย เรื่องนี้สำคัญและละเอียดอ่อน ซึ่งปัญหาของเราคือหลายหน่วยงานมีบทบาทเรื่องการช่วยเหลือและอาจทํางานซํ้าซ้อนกัน อีกประเด็นคือ เงินช่วยเหลือเหล่านี้ ถ้าขาดการติดตามและการควบคุมที่รัดกุมก็เสี่ยงที่จะรั่วไหล ทําให้ประโยชน์ไม่ได้ตกอยู่กับกลุ่มเป้าหมาย วิธีการพิจารณาลดรายจ่ายจึงควร หนึ่ง ตรวจสอบว่าเงินช่วยเหลือเหล่านี้ถึงมือประชาชนที่เป็นกลุ่มเป้าหมายอย่างครบถ้วนหรือไม่ ซึ่งอาจทําโดยหน่วยงานอิสระเช่น มหาวิทยาลัย ถ้าไม่ครบถ้วนมีรั่วไหล ก็มีเหตุผลที่จะยุติโครงการ สอง ถ้าควรมีอยู่ ควรนํางบเงินช่วยเหลือที่มีกลุ่มเป้าหมายเดียวกันเช่น สังคมสูงวัย ที่กระจายอยู่ในหน่วยงานต่างๆมารวมศูนย์อยู่ในหน่วยงานเดียวที่จะเป็นผู้ดูแลเพื่อลดความซํ้าซ้อนและเพิ่มประสิทธิภาพ นี่คือคําแนะนำ

ประเภทที่สาม คือ รายจ่ายเพื่อการดำเนินงานของราชการ ซึ่งมีทั้งรายจ่ายของสิ่งที่ต้องใช้ในองค์กร เช่น ยานพาหนะ ก่อสร้างต่อเติมอาคาร ฝึกอบรม ที่ปรึกษา เบี้ยประชุมกรรมการ ระบบไอที จัดซื้อจัดจ้าง งานประชาสัมพันธ์ จัดอีเวนท์ และโครงการงานที่แต่ละกระทรวงเสนอทั้งต่อยอดของเก่าและเพิ่มของใหม่ตามนโนยายกระทรวง ในแต่ละปีงบประมาณ ความเหมาะสมของงบที่เสนอว่าควรได้รับการสนับสนุนจากงบประมาณหรือไม่ จึงขึ้นอยู่กับการพิจารณาของคณะกรรมาธิการงบประมาณและคณะอนุกรรมาธิการ 8 ชุด ถือเป็นด่านเดียวและด่านสุดท้ายที่จะอนุมัติว่าเงินภาษีของประชาชน และเงินกู้ชดเชยการขาดดุลแต่ละปีควรไปใช้ทําอะไร นี่คือจุดเดียวที่การตัดงบประมาณอย่างจริงจังจะเกิดขึ้น ไม่รวมงบเงินเดือนสวัสดิการข้าราชการและเงินอุดหนุน

ที่ผ่านมาและที่ทํากันเป็นประจำคือ คณะกรรมาธิการงบประมาณและคณะอนุกรรมาธิการจะพิจารณาโครงการที่เสนอของบประมาณในมิติ ความซ้ำซ้อน ความพร้อมของโครงการ ความคุ้มค่า รายละเอียดโครงการและราคา ทํากันมาเป็นปรกติ ซึ่งก็นํามาสู่การตัดทอนโครงการที่ไม่พร้อม ซ้ำซ้อน ดูมีเลศนัย หรือไม่ตรงปก คือดูดีแต่ชื่อแต่ข้างในไม่ใช่ รายจ่ายจึงลดลงได้บ้างและนําวงเงินงบที่ไม่ผ่านไปเพิ่มให้งบอื่นที่พิจารณาแล้วสําคัญและควรสนับสนุนเพิ่ม นี่คือสิ่งที่เกิดขึ้น

แต่การตัดลดรายจ่ายคราวนี้มีบริบทที่ลึกกว่า คือ การเรียกคืนพื้นที่ทางการคลังที่สูญเสียไปกับรายจ่ายที่ไม่จำเป็นสำหรับสถานการณ์ปัจจุบันและทําให้การคลังของประเทศและการพัฒนาประเทศเสียโอกาส ดังนั้น การพิจารณาต้องเข้มข้นและจริงจังกว่ามิติที่ใช้ตัดงบปรกติ ผมคิดว่า คราวนี้หลักที่คณะกรรมธิการงบประมาณควรใช้ในการอนุมัติแต่ละงบ ซึ่งผ่านการกลั่นกลองของคณะอนุกรรมาธิการมาแล้ว ควรเป็นคุณค่าทางสาธารณะต่อสังคมของรายจ่ายที่คณะกรรมาธิการงบประมาณจะอนุมัติ โดยในแต่ละรายจ่ายที่ขออนุมัติ คณะกรรมาธิการงบประมาณ ควรตั้งคําถาม ดังนี้

หนึ่ง รายจ่ายที่เสนอถ้าอนุมัติจะช่วยเพิ่มผลิตภาพการผลิตของประเทศหรือไม่ ไม่ว่าทักษะของคนไทยหรือแรงงานในประเทศ หรือลดต้นทุนการผลิต หรือเพิ่มประสิทธิภาพ หรือเพิ่มความสามารถในการแข่งขัน หรือเพิ่มความสามารถเชิงสถาบันให้กับองค์กรในประเทศ ถ้าไม่ เราจะใช้ภาษีประชาชนไปเพื่ออะไร

สอง ถ้าสถานการณ์การคลังของประเทศเกิดคับขัน เช่น รายได้ภาษีไม่เข้าเป้า ต้องตัดรายจ่ายขนานใหญ่ รายจ่ายที่จะอนุมัตินี้จะยังอยู่ไหมหรือจะถูกตัด ถ้าตัดได้ก็แสดงว่ารายจ่ายนี้ไม่ได้สำคัญอย่างยิ่งยวด ประเด็นคือรายจ่ายบางรายการดูดีดูสำคัญในภาวะปรกติ แต่ตัดได้ในภาวะฉุกเฉิน แสดงว่าไม่ใช่รายจ่ายที่ประเทศต้องมีขาดไม่ได้ (Indispensable) คือสำคัญอย่างยิ่งยวด รายจ่ายประเภทหลังนี้คือรายจ่ายที่ต้องอนุมัติ

สาม รายจ่ายนี้ ถ้าอนุมัติ จะทําให้ประชาชนไทยรุ่นต่อไปมีประเทศที่ดีขึ้นไหม อันนี้ไม่เพ้อฝัน แต่รายจ่ายต้องทําให้เห็นว่าเป็นรายจ่ายที่คนไทยรุ่นต่อไปจะได้ประโยชน์ เช่น การบริหารจัดการนํ้า รักษาสิ่งแวดล้อม ซ่อมบำรุงรักษาโครงสร้างพื้นฐาน ยกระดับความสามารถของครูหรือบุคลากรการศึกษา ในลักษณะนี้โครงการที่จะไม่ผ่านคือโครงการที่ทําเป็นประจำทุกปีโดยไม่ให้ประโยชน์ทางสาธารณะต่อสังคมที่จับต้องได้

หลักคิดนี้ผิวเผินอาจดูเวอร์ แต่สำคัญเพราะจะทำให้หลายโครงการใช้จ่ายที่เป็นเรื่องประจําหรือโครงการใหม่ที่ไม่ให้ประโยชน์ที่จับต้องได้ต่อสังคมจะถูกตัดทิ้ง ซึ่งเหมาะกับสถานการณ์และความจำเป็นของเศรษฐกิจในปัจจุบัน ในความเห็นผม รายจ่ายประจํานี้ ถ้าทบทวนกันจริงจัง อาจลดได้ถึง 20 เปอร์เซ็นต์ จากร้อยละ 75 เหลือร้อยละ 55 ของงบประมาณรายจ่าย ซึ่งจะเท่ากับสัดส่วนรายจ่ายประจําในงบประมาณแผ่นดินในช่วงก่อนปี 2540 ซึ่งเป็นช่วงที่เศรษฐกิจโตและงบลงทุนภาครัฐสูง ระบบราชการไม่โตขนาดนี้ รวมถึงเงินอุดหนุนต่างๆก็ไม่เป็นภาระเพราะเศรษฐกิจขยายตัว ประชาชนมีรายได้ ซึ่งต่างกับปัจจุบัน ชี้ว่างบรายจ่ายประจําที่สูงไม่ได้ทําให้เศรษฐกิจขยายตัวดีขึ้น

ประเทศเราต้องเข้ายุคใหม่ของการทําในสิ่งที่ถูกต้องเพื่อส่วนรวมเพื่อให้ประเทศเดินหน้า และจุดเริ่มต้นสำคัญคืองบประมาณแผ่นดิน เพราะเป็นการใช้เงินภาษีของคนทั้งประเทศ

เขียนให้คิด

ดร. บัณฑิต นิจถาวร

ประธานมูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล

[email protected]