ดร.ณัฏฐ์ ชี้รักษาราชการนายกฯ มีอำนาจเต็มตามรธน. ‘ยุบสภา’ ได้

ดร.ณัฏฐ์ ชี้ “รักษาราชการนายกรัฐมนตรี”มีข้อจำกัดห้ามเฉพาะโยกย้ายข้าราชการและอนุมัติงบประมาณ มีอำนาจเต็มตาม รธน. ไม่ห้าม “ยุบสภา”           

2 กรกฎาคม 2568 - สืบเนื่องจากศาลรัฐธรรมนูญมีมติรับคำร้อง 9:0 ตามคำร้องของนายมงคล สุระสัจจะ ประธานวุฒิสภา กรณีกล่าวหา นางสาวแพทองธาร ชินวัตร นายกรัฐมนตรี สมาชิกภาพความเป็นนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 วรรคสามประกอบมาตรา 82 วรรคหนึ่ง ไว้วินิจฉัย โดยมีมติเสียงข้างมาก 7:2 สั่งให้นางสาวแพทองธาร ชินวัตร นายกรัฐมนตรี หยุดปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราว ส่งผลให้นายสุริยะ จึงรุ่งเรืองกิจ รองนายกรัฐมนตรีและ รมว.คมนาคม เป็นผู้รักษาราชการแทนนายกรัฐมนตรี ตาม พรบ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ประกอบ มติคณะรัฐมนตรีและคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 320/2567 ลงวันที่ 17 กันยายน 2567 นั้น

ล่าสุด “ดร.ณัฏฐ์” หรือ ดร.ณัฐวุฒิ วงศ์เนียม นักกฎหมายมหาชน ได้ให้ความเห็นด้านกฎหมายมหาชนเพื่อประโยชน์สาธารณะ ตามที่หลายฝ่ายถกเถียงกันปมร้อนว่า ในระหว่างที่นางสาวแพทองธาร ชินวัตร นายกรัฐมนตรี ถูกศาลรัฐธรรมนูญสั่งให้หยุดปฏิบัติหน้าที่นายกรัฐมนตรี โดยนายสุริยะ จึงรุ่งเรืองกิจ รองนายกรัฐมนตรีและ รมว.คมนาคม ผู้รักษาราชการแทนนายกรัฐมนตรีหรือบุคคลอื่นใด สามารถยุบสภาได้หรือไม่ อย่างไร           

ต้องทำความเข้าใจก่อนว่า ผู้รักษาราชการแทนนายกรัฐมนตรี มีบทบาทสำคัญเพื่อป้องกันสูญญกาศทางการเมืองและขับเคลื่อนในการบริหารราชการแผ่นดิน ต้องเป็นการบริหารราชการแผ่นดินอย่างต่อเนื่องและไม่ขาดตอน เหมือนในรัฐต่างประเทศ ส่วนผู้รักษาราชการแทนนายกรัฐมนตรี มีอำนาจเต็มสมบูรณ์เทียบเท่านายกรัฐมนตรีตัวจริงหรือไม่ หรือว่า มีข้อจำกัดด้านใดบ้าง ต้องไปพิจารณาข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้อง             

โดยยึดหลักข้อกฎหมาย ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน พรบ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 และฉบับแก้ไขเพิ่มเติม รวมถึงมติคณะรัฐมนตรี กรณีได้แต่งตั้งให้รองนายกรัฐมนตรี กรณีที่มีรองนายกรัฐมนตรีหลายคน ให้รองนายกรัฐมนตรีรักษาราชการแทนนายกรัฐมนตรี เรียงลำดับ

ข้อเท็จจริงที่รู้กันอยู่ทั่วไปว่า ก่อนนางสาวแพทองธาร ชินวัตร นายกรัฐมนตรี ได้ลงนาม ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 320/2567เรื่องมอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรีรักษาการแทนนายกรัฐมนตรีไม่อาจปฏิบัติราชการได้ฯลงวันที่ 17 กันยายน 2567 นั้น ส่วนที่ 1 คณะรัฐมนตรีมอบหมายให้ลำดับที่ (1) นายภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกรัฐมนตรีและ รมว.กลาโหม ในขณะนั้น ส่วนลำดับ (2) นายสุริยะ จึงรุ่งเรืองกิจ รองนายกรัฐมนตรีและ รมว.คมนาคม

แต่เนื่องจากมีประกาศให้รัฐมนตรีพ้นจากความเป็นรัฐมนตรีและแต่งตั้งรัฐมนตรี ลงวันที่ 30 มิถุนายน 2568 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา วันที่ 1 กรกาคม 2568 ให้นายภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกรัฐมนตรีและ รมว.กลาโหม พ้นจากความเป็นรัฐมนตรี และแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งรองนายกรัฐมนตรีและ รมว.มหาดไทย แต่ยังไม่ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนรัฐธรรมนูญมาตรา 161การถวายสัตย์ปฏิญาณก่อนปฏิบัติหน้าที่ ทำให้ไม่มีอำนาจในการเป็นผู้รักษาราชการแทนนายกรัฐมนตรีตามคำสั่งเดิม และตามคำสั่งใหม่ตามมติคณะรัฐมนตรีล่าสุด ดังนั้น นายสุริยะ จึงรุ่งเรืองกิจ รองนายกรัฐมนตรีและ รมว.คมนาคม ลำดับที่ 2 จึงทำหน้าที่รองนายกรัฐมนตรีผู้รักษาการแทนนายกรัฐมนตรี โดยอาศัยมติคณะรัฐมนตรีและคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 320/2567 เรื่องมอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรีรักษาการแทนนายกรัฐมนตรีไม่อาจปฏิบัติราชการได้ฯ ลงวันที่ 17 กันยายน 2567 เป็นไปตาม พรบ.ระเบียบบริหารแผ่นดิน พ.ศ.2534 และฉบับแก้ไขเพิ่มเติม

ปัญหาข้อถกเถียงกัน หลายคนออกมาให้ความเห็นว่า ผู้รักษาราชการแทนนายกรัฐมนตรียุบสภาไม่ได้ แต่ฝ่ายกฎหมายของรัฐบาลแย้งว่า รองนายกรัฐมนตรีผู้รักษาการแทนนายกรัฐมนตรี มีอำนาจเต็มในการยุบสภาได้

กลไกรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้ เฉพาะนายกรัฐมนตรีมีอำนาจยุบสภาได้ โดยการเสนอเป็นพระราชกฤษฎียุบสภา เป็นอำนาจเฉพาะนายกรัฐมนตรีโดยถวายคำแนะนำต่อพระมหากษัตริย์ ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 103 วรรคหนึ่งโดยพระมหากษัตริย์ทรงยับยั้งก็ได้

 แต่ปัญหาว่า รัฐธรรมนูญมาตรา 103 วรรคหนึ่ง ไม่ได้กำหนดไว้ให้ชัดแจ้งว่า อำนาจยุบสภาและถวายคำแนะนำ “...โดยนายกรัฐมนตรี” แต่ในระบบรัฐสภา กำหนดให้เป็นอำนาจของนายกรัฐมนตรี เป็นดุลพินิจของฝ่ายบริหาร เพราะฉะนั้น หากตีความกฎหมายในลักษณะแคบและกว้างว่า รองนายกรัฐมนตรี “ผู้รักษาการแทนนายกรัฐมนตรี” มีอำนาจเต็มในการถวายคำแนะนำต่อพระมหากษัตริย์ โดยตรากฎหมายเป็นพระราชกฤษฎีกายุบสภา ย่อมสามารถกระทำได้เพราะถือเป็นอำนาจทั่วไปและไม่มีข้อจำกัดไม่ว่าโดยกฎหมายหรือมติคณะรัฐมนตรี

ปัญหาว่ารัฐธรรมนูญมาตรา 103 วรรคหนึ่งบัญญัติว่า “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ ซึ่งพระราชอำนาจที่จะยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรใหม่เป็นการเลือกตั้งทั่วไป” เป็นกลไกหนึ่งในการแก้ปัญหาความขัดแย้งระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ แต่ในทางการเมืองจะยุบสภาได้ต่อเมื่อฝ่ายอำนาจรัฐได้เปรียบโดยมีคะแนนนิยมทางการเมืองสูง และชิงความได้เปรียบเพราะเป็นรัฐบาลรักษาการต่อไปจนกว่าจะมีคณะรัฐมนตรีชุดใหม่เข้ามาทำหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 161 วรรคสาม

โดยบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ไม่มีข้อความใดบัญญัติว่า อำนาจยุบสภาเป็นอำนาจของนายกรัฐมนตรีในการถวายคำแนะนำต่อพระมหากษัตริย์ แต่ในระบบรัฐสภาเป็นอำนาจของฝ่ายบริหาร คือ “นายกรัฐมนตรี” เป็นประเพณีการปกครองในระบบรัฐสภา

แต่การทำหน้าที่ของผู้รักษาการแทนนายกรัฐมนตรี มีอำนาจเต็ม สมบูรณ์ตามกฎหมาย เช่น การปรับคณะรัฐมนตรี การใช้อำนาจในการบริหารราชการแผ่นดิน ย่อมมีผลเป็นการใช้อำนาจที่สมบูรณ์ ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน รวมถึง การทำหน้าที่นำคณะรัฐมนตรีใหม่เข้าเฝ้าปฏิญาณตนก่อนปฏิบัติหน้าที่ ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 161 วรรคหนึ่ง ในวันที่ 3 กรกฏาคม 2568 นี้ด้วย ถือว่าเป็นอำนาจที่สมบูรณ์ที่รัฐธรรมนูญได้ให้อำนาจไว้เด็ดขาด

หากพิจารณา จากมติคณะรัฐมนตรีประกอบกับคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 320/2567 เรื่องมอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรีรักษาการแทนนายกรัฐมนตรีไม่อาจปฏิบัติราชการได้ฯ ฉบับลงวันที่ 17 กันยายน 2567 ได้จำกัดอำนาจเฉพาะข้อ 2 ที่ว่า “...ในระหว่างการรักษาราชการแทนนายกรัฐมนตรี ผู้รักษาราชการแทนข้างต้น จะสั่งการใดเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลและการอนุมัติเงินงบประมาณอันอยู่ในอำนาจของนายกรัฐมนตรีได้ ต้องได้รับความเห็นชอบจากนายกรัฐมนตรีเสียก่อน...”

หมายความว่า จำกัดเฉพาะอำนาจผู้รักษาราชการแทนเฉพาะการบริหารงานบุคคลหรือการโยกย้ายข้าราชการและการอนุมัติงบประมาณ

แต่ไม่มีข้อจำกัดข้อใดเลยว่า ห้ามใช้อำนาจนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญในอำนาจอื่นใด

บ่งบอกว่า ผู้รักษาราชการแทนนายกรัฐมนตรี กรณีนายกรัฐมนตรีตัวจริง หากถูกศาลสั่งไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ผู้รักษาการนายกรัฐมนตรี ย่อมมีอำนาจเต็มตามรัฐธรรมนูญได้ โดยไม่มีข้อจำกัดใดๆ รวมถึงการใช้อำนาจยุบสภา

ในทางหลักกฎหมายมหาชน ความสมบูรณ์ทางกฎหมายมหาชนตามรัฐธรรมนูญ กรณีฝ่ายบริหารในระบบรัฐสภาใช้อำนาจรัฐโดยชอบตามรัฐธรรมนูญให้อำนาจ ย่อมมีผลทางกฎหมายผูกพันรัฐ ถือว่าเป็นความสมบูรณ์ในทางกฎหมายมหาชน หากรัฐธรรมนูญไม่ได้ให้อำนาจไว้ ย่อมไม่สามารถกระทำไม่ได้ มีผลไม่สมบูรณ์ตามกฎหมาย แตกต่างจากหลักกฎหมายเอกชน ผลทางกฎหมาย ย่อมตกเป็นโมฆะ

การใช้อำนาจรัฐธรรมนูญ เป็นไปตามกลไกที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ หากเห็นว่า มีเหตุจำเป็นและ อำนาจอันสมบูรณ์ และเป็นอำนาจรักษาการแทนนายกรัฐมนตรีเหมือนประหนึ่งนายกรัฐมนตรีตัวจริง ไม่ว่าจะเป็นบุคคลใดก็ตาม ผู้รักษาราชการแทนนายกรัฐมนตรี สามารถตรากฎหมายโดยฝ่ายบริหาร ออกพระราชกฤษฎีกายุบสภา เพื่อนำไปสู่การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไปใหม่ได้ โดยอาศัยกลไกรัฐธรรมนูญมาตรา 103 วรรคหนึ่ง ย่อมทูลเกล้าฯ ต่อพระมหากษัตริย์ได้ เหตุผลที่เป็นเช่นนี้ เพราะไม่มีรัฐธรรมนูญมาตราใดได้บัญญัติห้ามผู้รักษาการนายกรัฐมนตรีไว้