การแก้ไขกฎหมายเพื่อให้เงินค่าทดแทนจากการถูกเวนคืนไม่ตกเป็นของแผ่นดิน

โดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

การพัฒนาสาธารณูปโภคและการให้บริการของรัฐ เช่น ไฟฟ้า ประปา ถนน เขื่อน สถานที่ตั้งส่วนราชการ สวนสาธารณะ หรือโรงพยาบาล ล้วนเป็นส่วนสำคัญของการพัฒนาประเทศ และการยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน ซึ่งการดำเนินโครงการในลักษณะดังกล่าวหลายกรณีรัฐมีความจำเป็นที่จะต้องก่อสร้างหรือใช้ประโยชน์บนที่ดินหรือต้องรื้อถอนอาคารบ้านเรือนของประชาชนที่อยู่ในเขตพื้นที่นั้น เพื่อให้รัฐสามารถดำเนินโครงการให้บรรลุผลสำเร็จเป็นประโยชน์แก่สาธารณะ ตามเป้าหมายที่ได้วางไว้ ถึงแม้ว่าการพัฒนาสาธารณูปโภคและการให้บริการของรัฐจะทำให้ชุมชนและสังคมได้ประโยชน์ในวงกว้าง แต่ในอีกมุมหนึ่งก็ส่งผลทำให้ประชาชนหลายรายต้องเสียที่ดิน บ้านเรือน หรือสถานที่ประกอบอาชีพที่ตนเคยอยู่อาศัยหรือทำมาหากิน และต้องพลัดพรากจากถิ่นที่อยู่เดิมที่คุ้นเคยและมีความใกล้ชิดผูกพันกับญาติสนิทมิตรสหายมาเป็นเวลาช้านาน ไปเริ่มต้นในถิ่นที่อยู่ใหม่หรือสภาพแวดล้อมใหม่ที่แตกต่างออกไปจากเดิม

พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๖๒ซึ่งเป็นกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการนำที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างของประชาชนไปใช้ประโยชน์ในกิจการของรัฐ ได้คำนึงถึงผลกระทบต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นกับผู้ถูกเวนคืน จึงมีการปรับปรุงเนื้อหาหลายส่วนจากกฎหมายเดิมที่ใช้บังคับมาตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๓๐ โดยแก้ไขหลักเกณฑ์และขั้นตอนเกี่ยวกับการจ่ายเงินค่าทดแทนให้เหมาะสมและสอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปแก่ประชาชนที่ถูกเวนคืนมากยิ่งขึ้น รวมทั้งเพิ่มกลไกพิเศษที่จะช่วยให้ผู้ถูกเวนคืนได้รับการเยียวยาที่เหมาะสมและเป็นธรรม เช่น การได้รับเงินค่าทดแทนเพิ่มอีกร้อยละสองในกรณีที่มีการตกลงซื้อขายอสังหาริมทรัพย์กับหน่วยงานเวนคืน หรือการขอรับการชดเชยเป็นที่ดินในละแวกใกล้เคียงกับที่อยู่อาศัยเดิมแทนการรับเงินค่าทดแทน การให้ผู้ถูกเวนคืนมีสิทธิขอคืนที่ดินของตนซึ่งหน่วยงานเวนคืนไม่ได้นำไปใช้ประโยชน์ส่วนในอีกด้านหนึ่งนั้น หากในการเวนคืนมีการตกลงจ่ายเงินค่าทดแทนแล้ว แต่ผู้ถูกเวนคืนไม่มารับเงินค่าทดแทน พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๖๒ ก็ยังคงใช้หลักการเดียวกับพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ คือ ให้เจ้าหน้าที่นำเงินดังกล่าวไปวางไว้ต่อศาลหรือสำนักงานวางทรัพย์ หรือฝากไว้กับธนาคารออมสิน เพื่อให้เจ้าหน้าที่สามารถเร่งดำเนินโครงการสาธารณะต่อไปได้ไม่ให้เกิดความล่าช้าและทันตามแผนงานที่กำหนดไว้ โดยไม่ต้องรอให้ผู้ถูกเวนคืนทุกรายมารับเงินค่าทดแทนให้ครบถ้วนเสียก่อน  ทั้งนี้ หากผู้ถูกเวนคืนไม่มารับเงินภายในกำหนดเวลา ๑๐ ปี เงินนั้นจะตกเป็นของแผ่นดิน

อย่างไรก็ดี ศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยที่ ๒/๒๕๖๔ ว่า การที่พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ กำหนดให้ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนต้องร้องขอรับเงินภายใน ๑๐ ปี มิฉะนั้นเงินนั้นจะตกเป็นของแผ่นดิน เป็นบทบัญญัติที่ยึดถือเพียงความสะดวกของรัฐฝ่ายเดียว ไม่คำนึงถึงเหตุขัดข้องที่ประชาชนไม่อาจมารับเงินได้ และเป็นการลิดรอนสิทธิของผู้ถูกเวนคืนเพิ่มเติมไปอีกนอกเหนือจากการที่ต้องสูญเสียทรัพย์สินเพื่อประโยชน์สาธารณะไปแล้ว บทบัญญัติดังกล่าวจึงขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖ วรรคหนึ่ง และต่อมาศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยที่ ๒๔/๒๕๖๘ ในทำนองเดียวกันว่า บทบัญญัติลักษณะเดียวกันนี้ในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๖๒ มีปัญหาขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖ วรรคหนึ่ง เช่นกัน

ในเรื่องนี้ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในฐานะหน่วยงานกลางด้านกฎหมายจึงเร่งดำเนินการยกร่างกฎหมายตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเพื่อแก้ไขบทบัญญัติที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ โดยได้รับฟังความคิดเห็นจากทุกภาคส่วนทั้งประชาชนผู้ได้รับผลกระทบ หน่วยงานของรัฐผู้ปฏิบัติตามกฎหมาย และองค์กรต่าง ๆ ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการใช้ประโยชน์ในที่ดิน และนำมาใช้ประกอบการพิจารณาในทุกขั้นตอนของการร่างกฎหมาย และในท้ายที่สุดจึงมีการเสนอร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาและประกาศบังคับใช้เป็นกฎหมาย และในปัจจุบันพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๖๙ ได้มีผลบังคับใช้เป็นกฎหมายแล้ว เมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๖๙ โดยมีสาระสำคัญ คือ การแก้ไขบทบัญญัติเรื่องเงินค่าทดแทนที่วางไว้ ไม่ให้ตกเป็นของแผ่นดินอีกต่อไป โดยหากผู้มีสิทธิไม่มารับเงินภายใน ๕ ปี ให้เจ้าหน้าที่ถอนเงินนั้นเพื่อส่งคืนคลัง แต่ไม่ตัดสิทธิของผู้มีสิทธิที่จะยื่นคำร้องขอรับเงินนั้นในภายหลังตามวิธีการที่กฎหมายกำหนด  นอกจากนี้ ยังปรับปรุงบทบัญญัติอื่นเพื่อให้ประชาชนผู้ถูกเวนคืนได้รับประโยชน์มากยิ่งขึ้น เช่น กำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องส่งคืนทรัพย์สินที่รื้อถอนหรือเงินที่ได้จากการขายทรัพย์สินนั้นแก่เจ้าของโดยเร็วแทนการให้เจ้าหน้าที่เก็บรักษาไว้ แต่เจ้าของต้องเสียค่าใช้จ่ายจนกว่าจะมารับคืน การเพิ่มให้บุคคลอื่นที่ได้รับผลกระทบจากการเวนคืนโดยที่บุคคลนั้นไม่ใช่เจ้าของที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้าง มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลและมีสิทธิได้รับดอกเบี้ย และการลดจำนวนกรรมการพิจารณาคืนที่ดินเพื่อให้การพิจารณาคืนที่ดินมีความคล่องตัวมากขึ้น

ดังนั้น เมื่อพระราชบัญญัตินี้มีผลบังคับใช้เป็นกฎหมายแล้ว ประชาชนผู้ถูกเวนคืน จะได้รับประโยชน์จากหลักการใหม่ที่ว่า เงินค่าทดแทนจากการเวนคืนจะไม่สูญสิ้นไปเพียงเพราะผู้มีสิทธิไม่สามารถมารับเงินภายในระยะเวลาที่กำหนด ถึงแม้เวลาจะผ่านไปนานเท่าใดผู้มีสิทธิจะยังสามารถยื่นคำร้องขอรับเงินค่าทดแทนจากรัฐได้ เพราะเงินค่าทดแทนนี้มิใช่เงินที่รัฐจ่ายตามหลักมนุษยธรรมที่ผู้ใดไม่มารับก็เรียกเงินกลับเข้าคลังตามเดิมและผู้นั้นไม่มีสิทธิได้รับอีก หากแต่เป็นเงินที่รัฐต้องจ่ายเพื่อชดเชยจากการที่รัฐนำที่ดิน บ้านเรือน หรืออาคารที่ประกอบสัมมาชีพของประชาชนซึ่งอยู่อาศัยและใช้ชีวิตตามปกติ ไปใช้ในกิจการสาธารณะของรัฐเอง รัฐจึงต้องเยียวยาความทุกข์ใจที่เกิดขึ้นกับผู้ถูกเวนคืนให้เหมาะสมและเป็นธรรม  ทั้งนี้ เพื่อให้การพัฒนาสาธารณูปโภคและการให้บริการของรัฐดำเนินการไปได้พร้อมกับการคุ้มครองสิทธิและการเยียวยาแก่ผู้ถูกเวนคืน การที่กฎหมายได้แก้ไขไม่ให้เงินค่าทดแทนตกเป็นของแผ่นดินอีกต่อไป จึงเป็นการคืนความเป็นธรรมให้แก่ประชาชน รักษาสิทธิในทรัพย์สินตามรัฐธรรมนูญ และสร้างความเชื่อมั่นว่าการใช้อำนาจเวนคืนของรัฐจะเป็นไปด้วยความรับผิดชอบ ความเข้าใจ และอยู่ในกรอบของหลักนิติรัฐและนิติธรรมเพราะประชาชนผู้ถูกเวนคืน คือ ผู้เสียสละประโยชน์ส่วนตัวเพื่อร่วมสร้างประโยชน์สาธารณะส่วนรวมให้ประเทศได้พัฒนาอย่างมั่นคงและยั่งยืน