‘ยุทธพร’ วิเคราะห์โครงสร้างรัฐบาลจัดการน้ำท่วม เซ็ตระบบบัญชาการ 3 ระดับ เชื่อมส่วนกลาง-จังหวัด-ท้องถิ่น กระจายอำนาจให้พื้นที่ตัดสินใจรวดเร็ว ยึดน่านโมเดล ลดความสำคัญระบบรวมศูนย์

รศ.ดร.ยุทธพร อิสรชัย อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช วิเคราะห์โครงสร้างบริหารจัดการสถานการณ์น้ำท่วมของรัฐบาลว่า ระบบปัจจุบันถูกออกแบบให้ทำงานเชื่อมโยงกัน 3 ระดับ ได้แก่ ส่วนกลาง จังหวัด และท้องถิ่น โดยแบ่งอำนาจหน้าที่ตามขนาดและลักษณะของปัญหา เพื่อให้แต่ละพื้นที่สามารถตอบสนองต่อสถานการณ์ได้อย่างรวดเร็ว ขณะเดียวกันยังคงมีส่วนกลางทำหน้าที่ประเมินภาพรวมและสนับสนุนทรัพยากร

ระดับส่วนกลางทำหน้าที่รวบรวมข้อมูลจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ทั้งข้อมูลสภาพอากาศ ปริมาณฝน ระดับน้ำในเขื่อนและแม่น้ำ การระบายน้ำ ตลอดจนสถานการณ์จากแต่ละจังหวัด เพื่อนำมาประเมินแนวโน้มและความเชื่อมโยงระหว่างพื้นที่ โดยเฉพาะกรณีที่การบริหารน้ำในจังหวัดต้นน้ำอาจส่งผลต่อจังหวัดท้ายน้ำ

นอกจากการติดตามภาพรวมแล้ว ส่วนกลางยังมีหน้าที่จัดสรรกำลังพล เครื่องสูบน้ำ เครื่องจักร ยานพาหนะ และอุปกรณ์กู้ภัยให้แก่จังหวัดที่เผชิญสถานการณ์เกินขีดความสามารถ การทำงานของส่วนกลางจึงเน้นการประสานข้ามหน่วยงานและเสริมศักยภาพให้แก่พื้นที่ มากกว่าการลงไปควบคุมการปฏิบัติงานทุกขั้นตอน

ระดับจังหวัดมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้บัญชาการเหตุการณ์ภายใต้หลัก Single Command เพื่อให้มีศูนย์กลางการตัดสินใจที่ชัดเจนในแต่ละพื้นที่ ผู้ว่าราชการจังหวัดสามารถประเมินความเสี่ยง ระดมทรัพยากร ออกประกาศเตือนภัย สั่งอพยพ และประสานงานกับทหาร ตำรวจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาสาสมัคร มูลนิธิ และหน่วยกู้ภัยได้ทันที โดยไม่ต้องรอคำสั่งจากส่วนกลางในทุกเรื่อง

ส่วนระดับอำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน ทำหน้าที่นำมาตรการไปสู่การปฏิบัติ เนื่องจากเป็นกลไกที่อยู่ใกล้ประชาชนมากที่สุด ทั้งการแจ้งเตือนผ่าน Cell Broadcast หอกระจายข่าว และช่องทางของท้องถิ่น การสำรวจบ้านเรือนและพื้นที่เสี่ยง การจัดเส้นทางอพยพ ศูนย์พักพิง จุดจอดรถ ตลอดจนการดูแลผู้สูงอายุ ผู้ป่วยติดเตียง เด็ก และกลุ่มเปราะบาง

รศ.ดร.ยุทธพรกล่าวว่า เหตุผลที่ต้องแบ่งการบริหารออกเป็นหลายระดับ เพราะภัยน้ำท่วมไม่ได้มีรูปแบบเดียวกันทั่วประเทศ บางพื้นที่เผชิญน้ำป่าไหลหลากซึ่งเกิดขึ้นรวดเร็ว บางจังหวัดเป็นน้ำล้นตลิ่งที่สามารถคาดการณ์ทิศทางได้ระดับหนึ่ง ขณะที่กรุงเทพมหานครและเขตเมืองมักประสบปัญหาฝนตกหนักเกินขีดความสามารถของระบบระบายน้ำ มาตรการที่เหมาะสมจึงต้องแตกต่างกันไปตามสภาพภูมิประเทศและประเภทของภัย

“การจัดการน้ำท่วมไม่สามารถใช้คำสั่งจากส่วนกลางแบบเดียวครอบคลุมทุกพื้นที่ได้ เพราะธรรมชาติของปัญหาแตกต่างกัน ระบบปัจจุบันจึงให้ส่วนกลางดูภาพรวม ให้จังหวัดเป็นศูนย์กลางการตัดสินใจ และให้ท้องถิ่นเป็นหน่วยปฏิบัติที่เข้าถึงประชาชน โครงสร้างเช่นนี้ช่วยลดระยะเวลารอคำสั่งและทำให้ทรัพยากรถูกนำไปใช้ตรงกับความจำเป็นมากขึ้น” รศ.ดร.ยุทธพรกล่าว

ในเชิงการบริหาร โครงสร้างดังกล่าวเป็นการกระจายอำนาจการปฏิบัติภายใต้เอกภาพของข้อมูล ส่วนกลางและจังหวัดยังต้องใช้ข้อมูลที่เชื่อมโยงกันจากกรมอุตุนิยมวิทยา กรมชลประทาน สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย GISTDA และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อป้องกันไม่ให้แต่ละพื้นที่ตัดสินใจโดยมองเฉพาะสถานการณ์ภายในเขตของตนเอง

รศ.ดร.ยุทธพรอธิบายว่า การกระจายอำนาจไม่ได้หมายถึงการปล่อยให้จังหวัดต่างคนต่างทำ แต่เป็นการกำหนดให้พื้นที่มีอำนาจจัดการปัญหาเบื้องต้นตามสถานการณ์จริง หากภัยมีขนาดใหญ่หรือส่งผลกระทบข้ามเขตจังหวัด ส่วนกลางต้องเข้ามาประสานแผนและจัดสรรทรัพยากร เพื่อให้การตัดสินใจของพื้นที่หนึ่งไม่สร้างผลกระทบต่ออีกพื้นที่หนึ่งโดยไม่จำเป็น

ความก้าวหน้าของเทคโนโลยียังทำให้การส่งข้อมูลและการสั่งการไม่จำเป็นต้องเกิดขึ้นภายในสถานที่เดียวกัน ผู้บริหารส่วนกลาง ผู้ว่าราชการจังหวัด และหน่วยปฏิบัติสามารถติดตามข้อมูลปริมาณฝน ระดับน้ำ และพื้นที่เสี่ยงในเวลาใกล้เคียงกัน ระบบจึงมีลักษณะเป็นเครือข่ายการบัญชาการมากกว่าการรวมเจ้าหน้าที่ทั้งหมดไว้ในศูนย์เดียว

ด้วยเหตุนี้ การที่ประชาชนไม่เห็นวอร์รูมส่วนกลางขนาดใหญ่เหมือนในบางเหตุการณ์ที่ผ่านมา จึงไม่ได้หมายความว่าไม่มีระบบติดตามสถานการณ์ แต่ศูนย์ปฏิบัติการถูกกระจายอยู่ในจังหวัดและเชื่อมโยงกลับมายังส่วนกลาง อย่างไรก็ตาม รัฐบาลยังต้องสื่อสารให้ประชาชนเห็นภาพการทำงานของระบบ รวมถึงชี้แจงช่องทางแจ้งเหตุ ขอความช่วยเหลือ และติดตามคำเตือนในแต่ละพื้นที่ให้ชัดเจน

รศ.ดร.ยุทธพรกล่าวว่า จุดแข็งของโครงสร้างนี้คือความคล่องตัวและความสามารถในการตอบสนองต่อปัญหาเฉพาะพื้นที่ แต่ประสิทธิภาพจะเกิดขึ้นได้ต่อเมื่อข้อมูลมีความแม่นยำ สายการบังคับบัญชาชัดเจน ทรัพยากรพร้อมใช้งาน และการประสานงานระหว่างส่วนกลางกับพื้นที่ไม่มีช่องว่าง

หากข้อมูลล่าช้าหรือแต่ละหน่วยงานใช้ข้อมูลคนละชุด อาจทำให้การตัดสินใจคลาดเคลื่อน ขณะที่หากพื้นที่ได้รับอำนาจแต่ไม่มีบุคลากร งบประมาณ หรือเครื่องมือเพียงพอ การกระจายอำนาจก็ไม่สามารถแก้ปัญหาได้เต็มที่ ส่วนกลางจึงยังมีความสำคัญในฐานะผู้รักษาภาพรวมและเติมทรัพยากรให้แก่พื้นที่ที่มีข้อจำกัด

สำหรับการประเมินประสิทธิภาพของรัฐบาล รศ.ดร.ยุทธพรเห็นว่า ควรพิจารณาจากผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริง ทั้งความรวดเร็วของการแจ้งเตือน ความสามารถในการอพยพประชาชน การเข้าถึงกลุ่มเปราะบาง ความพร้อมของศูนย์พักพิง ระยะเวลาในการนำเครื่องจักรเข้าสู่พื้นที่ และความต่อเนื่องของการช่วยเหลือหลังน้ำลด

“หัวใจของโครงสร้างบริหารน้ำท่วมไม่ใช่การรวมอำนาจทั้งหมดไว้ที่จุดเดียว แต่คือการทำให้ข้อมูลจากทุกระดับเชื่อมถึงกัน มีผู้รับผิดชอบชัดเจน และแต่ละพื้นที่ตัดสินใจได้ทันเวลา หากส่วนกลางมองเห็นภาพรวม จังหวัดบัญชาการได้ และท้องถิ่นเข้าถึงประชาชน ระบบทั้งสามระดับก็จะสามารถทำงานร่วมกันและลดความเสียหายได้อย่างมีประสิทธิภาพ” รศ.ดร.ยุทธพรกล่าว

รศ.ดร.ยุทธพรกล่าวว่า ระบบที่เกิดขึ้นไม่ได้ถูกออกแบบขึ้นจากแนวคิดทางทฤษฎีเพียงอย่างเดียว แต่พัฒนามาจากบทเรียนการบริหารภัยพิบัติในอดีต ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่า การรวมข้อมูล อำนาจตัดสินใจ และการสั่งการทั้งหมดไว้ที่ส่วนกลาง อาจไม่ทันต่อสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะภัยน้ำท่วมที่แต่ละพื้นที่มีภูมิประเทศ ปริมาณน้ำ เส้นทางน้ำ และระดับความเสี่ยงแตกต่างกัน

บทเรียนดังกล่าวนำไปสู่การปรับโครงสร้างให้จังหวัดและหน่วยงานในพื้นที่มีอำนาจประเมินสถานการณ์ ตัดสินใจ และระดมทรัพยากรเบื้องต้นได้ด้วยตนเอง ขณะที่ส่วนกลางเปลี่ยนบทบาทมาเป็นผู้เชื่อมโยงข้อมูล ประเมินภาพรวม และส่งกำลัง เครื่องจักร งบประมาณ หรือความช่วยเหลือเพิ่มเติมเมื่อสถานการณ์เกินขีดความสามารถของจังหวัด

แนวทางนี้เคยนำไปใช้ในการบริหารจัดการน้ำท่วมที่จังหวัดน่านมาแล้ว และสามารถรับมือสถานการณ์ได้อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากจังหวัดมีข้อมูลเชิงพื้นที่และสามารถตัดสินใจได้ทันต่อเหตุการณ์ ขณะที่ส่วนกลางเข้ามาสนับสนุนทรัพยากรในส่วนที่พื้นที่ขาดแคลน จึงเกิดการทำงานที่เชื่อมโยงกันโดยไม่จำเป็นต้องรอคำสั่งจากส่วนกลางในทุกขั้นตอน

“ระบบนี้เป็นผลจากกระบวนการเรียนรู้ของรัฐในระยะยาว เมื่อบทเรียนในอดีตชี้ว่าการบริหารแบบรวมศูนย์เพียงอย่างเดียวมีข้อจำกัด จึงต้องเพิ่มอำนาจให้พื้นที่จัดการตามสถานการณ์จริง กรณีจังหวัดน่านแสดงให้เห็นแล้วว่า หากจังหวัดมีอำนาจตัดสินใจ มีข้อมูลที่เพียงพอ และได้รับการสนับสนุนจากส่วนกลางอย่างทันท่วงที ก็สามารถลดผลกระทบและนำความช่วยเหลือไปถึงประชาชนได้รวดเร็วขึ้น” รศ.ดร.ยุทธพรกล่าว

ความสำเร็จของโมเดลจังหวัดน่านจึงถูกนำมาขยายเป็นแนวทางรับมือสถานการณ์ในพื้นที่อื่น โดยหัวใจสำคัญไม่ใช่การใช้มาตรการเดียวกันทั้งหมด

แต่เป็นการใช้โครงสร้างการบริหารแบบเดียวกัน คือ ส่วนกลางดูแลภาพรวม จังหวัดเป็นผู้บัญชาการเหตุการณ์ และท้องถิ่นเป็นหน่วยปฏิบัติใกล้ชิดประชาชน จากนั้นจึงปรับมาตรการให้เหมาะกับประเภทของน้ำท่วมและเงื่อนไขของแต่ละพื้นที่

“การนำบทเรียนจากจังหวัดน่านมาประยุกต์ใช้ ไม่ได้หมายความว่าทุกจังหวัดจะใช้แผนปฏิบัติการเหมือนกัน แต่หมายถึงการยึดหลักให้พื้นที่มีอำนาจจัดการปัญหาตามข้อเท็จจริง พร้อมมีส่วนกลางทำหน้าที่สนับสนุนและเชื่อมโยงการทำงาน ระบบจึงมีทั้งความคล่องตัวในระดับพื้นที่และเอกภาพในระดับประเทศ” รศ.ดร.ยุทธพรกล่าว.