พัฒนาการของกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์

นับแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มีผลบังคับใช้ กระบวนการตรากฎหมายของไทยได้มีการปรับเปลี่ยนวิธีการดำเนินการให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น โดยสร้างและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนมากยิ่งขึ้น และจัดให้มีการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดจากกฎหมาย รวมทั้งประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายภายหลังจากที่กฎหมายมีผลใช้บังคับแล้วช่วงระยะเวลาหนึ่ง ซึ่งเป็นประโยชน์ต่อการศึกษาทำความเข้าใจถึงเหตุผลและความจำเป็นของการมีกฎหมายนั้น ๆ และทำให้หน่วยงานของรัฐได้ตระหนักถึงผลกระทบต่าง ๆ จากการออกกฎหมาย และต้องจัดให้มีการทบทวนกฎหมายเพื่อปรับปรุงหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายนั้นให้สอดคล้องกับบริบทของสังคมที่มีการเปลี่ยนแปลงไป  

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในฐานะที่เป็นองค์กรด้านกฎหมายและมีภารกิจที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการด้านนิติบัญญัติ ได้นำแนวคิดและวิธีดำเนินการในเรื่องนี้มาปฏิบัติให้เป็นรูปธรรมและถือเป็นภารกิจประการสำคัญ ซึ่งในการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายที่มีผลกระทบต่อความเป็นอยู่ของประชาชน เช่น พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2562 จึงได้มีการนำผลของการรับฟังสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นมาชั่งน้ำหนักกับประโยชน์สาธารณะที่จะได้รับ เนื่องจากการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ด้วยการเวนคืนทรัพย์สิน โดยเฉพาะในส่วนที่เป็นที่อยู่อาศัยหรือที่ทำมาหากินของประชาชน ย่อมสร้างผลกระทบอย่างมากต่อวิถีชีวิตของผู้เป็นเจ้าของทรัพย์สินที่จำต้องเปลี่ยนแปลงสถานที่อยู่อาศัยหรือสถานที่ประกอบสัมมาชีพ และยังต้องปรับตัวเข้ากับสภาพแวดล้อมใหม่ที่ไม่คุ้นเคยอีกด้วย

ด้วยเหตุนี้ ในการตรวจพิจารณาร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. .... ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จึงได้แสวงหากลไกทางกฎหมายเพื่อแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนของประชาชนผู้ถูกเวนคืนในเรื่องนี้ผ่านการรับฟังเสียงสะท้อนความเดือดร้อนของประชาชนที่ต้องพลัดที่นาคาที่อยู่ และมีแนวคิดในการเฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุขของชาวบ้านที่พึ่งพาอาศัยและทำมาหากินในละแวกเดียวกัน ให้ความช่วยเหลือเกื้อกูลกันในเวลาที่ทุกข์ยากลำบาก โดยพิจารณาว่า ผู้ถูกเวนคืนควรมีสิทธิที่จะได้อาศัยอยู่ในบริเวณพื้นที่เดิมหรือไม่ห่างไกลจากที่ดินเดิมมากนัก และการจะนำที่ดินแปลงอื่นมาใช้แทนที่ดินเดิมของผู้ถูกเวนคืน จะต้องไม่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนแก่เจ้าของที่ดินแปลงอื่นนั้นด้วยเช่นกัน ซึ่งแนวคิดใหม่ในเรื่องนี้เป็นเรื่องที่ยังไม่เคยปรากฏมาก่อนในกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ของประเทศไทย 

ต่อมาจึงได้มีการตรากฎหมายลำดับรองที่กำหนดรายละเอียดในเรื่องดังกล่าว ได้แก่ พระราชกฤษฎีกาการดำเนินการให้ได้ที่ดินเพิ่มเติมและการจ่ายเงินค่าทดแทนให้แก่เจ้าของที่ดินที่จะได้รับการชดเชยที่ดิน พ.ศ. 2565 โดยมีหลักการที่สำคัญดังนี้

1. นำที่ดินแปลงอื่นที่อยู่ติดกับที่ดินแปลงที่ถูกเวนคืนหรืออยู่ในบริเวณใกล้เคียงกับที่อยู่อาศัยเดิมของผู้ถูกเวนคืน มาใช้ชดเชยแทนที่ดินของผู้ถูกเวนคืน
2. หากที่ดินที่นำมาชดเชยนั้นมีราคาต่ำกว่าราคาที่ดินของผู้ถูกเวนคืน ผู้ถูกเวนคืนก็ยังคงจะได้รับเงินค่าทดแทนในส่วนต่างของราคาที่ดินนั้น
3. กระบวนการให้ได้ที่ดินมาชดเชยแก่ผู้ถูกเวนคืนจะต้องรับฟังและได้รับความยินยอมจากเจ้าของที่ดินที่ถูกเวนคืน และ
4. การชดเชยที่ดินต้องไม่ทำให้เจ้าของที่ดินแปลงอื่นที่นำที่ดินมาชดเชยต้องได้รับความเดือดร้อนเกินสมควร จนไม่สามารถทำมาหาเลี้ยงชีพได้ หรือทำให้ที่ดินที่เหลืออยู่ด้อยค่าจนเกินสมควรด้วย

นอกจากนี้ เมื่อพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2562 ได้ใช้บังคับมาเป็นระยะเวลาหนึ่งแล้ว สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้พิจารณาทบทวนบทบัญญัติมาตรา 48 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2562 ที่กำหนดให้เงินค่าทดแทนที่วางไว้ต่อศาลหรือสำนักงานวางทรัพย์ หรือฝากไว้กับธนาคารออมสิน หากผู้มีสิทธิไม่ไปขอรับเงินภายใน 10 ปี นับแต่วันที่มีหนังสือแจ้งหรือวันที่ปิดประกาศ ให้ตกเป็นของแผ่นดิน โดยสำนักงานฯ มีความเห็นในทิศทางเดียวกันกับ           คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 2/2564 ที่ว่า การที่รัฐได้พรากเอากรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ของบุคคลไปใช้เพื่อประโยชน์สาธารณะนั้น เป็นการแบกรับภาระหน้าที่ของบุคคลที่มีต่อสาธารณะเกินไปกว่าบุคคลที่อยู่ร่วมสังคมเดียวกันมากพออยู่แล้ว การกำหนดให้เงินค่าทดแทนที่ผู้มีสิทธิไม่ไปขอรับเงินภายในเวลาที่กำหนดต้องตกเป็นของแผ่นดิน จึงเป็นการลิดรอนสิทธิของบุคคลนั้นเพิ่มเติมไปอีก

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเห็นว่า ประเด็นนี้มีความสำคัญและอาจเป็นการลิดรอนสิทธิของบุคคลจนเกินสมควร จึงได้ริเริ่มให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนและภาคส่วนต่าง ๆ รวมทั้งหารือร่วมกับหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์เพื่อร่วมกันหาทางออกในมิติของกฎหมาย และแก้ไขบทบัญญัติ       ดังกล่าวให้เกิดความเป็นธรรมแก่ประชาชนผู้ถูกเวนคืนมากยิ่งขึ้น และเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2565 สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงได้เสนอร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ โดยมีสาระสำคัญเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมให้เจ้าของอสังหาริมทรัพย์ยังคงมีสิทธิยื่นคำร้องขอรับเงินค่าทดแทนนั้นได้แม้จะล่วงเลยกำหนดเวลาที่ต้องมารับเงินค่าทดแทนจากเจ้าหน้าที่แล้วก็ตาม ซึ่งการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติของกฎหมายเช่นนี้เป็นผลทำให้เงินดังกล่าวไม่ตกเป็นของแผ่นดินอีกต่อไป และยังได้เสนอให้มีการแก้ไขบทบัญญัติมาตรา 44 ซึ่งมีเนื้อหาในลักษณะทำนองเดียวกัน เพื่อให้กฎหมายมีความสอดคล้องกัน โดยให้ทรัพย์สินหรือเงินที่เก็บไว้แทนทรัพย์สินที่เกิดจากการรื้อถอนโรงเรือน สิ่งปลูกสร้าง หรืออสังหาริมทรัพย์อื่น ไม่ตกเป็นของแผ่นดินแม้เจ้าของทรัพย์นั้นจะไม่มารับคืนภายหลักจากพ้นเวลาที่กำหนดไว้ในกฎหมายแล้ว แต่ให้เป็นหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ที่จะต้องแจ้งให้เจ้าของมารับทรัพย์สินคืน หรือส่งเงินที่ได้จากการขายทรัพย์สินนั้นคืนแก่เจ้าของโดยเร็ว ซึ่งขณะนี้ ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวอยู่ระหว่างการพิจารณาของรัฐสภาเพื่อจะได้ประกาศใช้เป็นกฎหมายในโอกาสต่อไป

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในฐานะองค์กรด้านกฎหมายและมีภารกิจที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการนิติบัญญัติ ยังคงยึดมั่น ตระหนัก และให้ความสำคัญถึงหลักการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการร่างกฎหมาย และพร้อมที่จะประสานความร่วมมือกับหน่วยงานต่าง ๆ ทั้งภาครัฐและภาคเอกชน เพื่อนำไปสู่เป้าหมายที่จะทำให้ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีควบคู่ไปกับการพัฒนาประเทศในทุกมิติ เหมือนดังเช่นกลไกทางกฎหมายในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2562 ที่เป็นหนึ่งในตัวอย่างของกฎหมายอีกหลายฉบับที่มีการแก้ไขเพิ่มเติมให้สอดรับกับแนวคิดดังกล่าว ตามวิสัยทัศน์ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ว่า “Better Regulation for Better Life หรือ พัฒนากฎหมายให้ดีเพื่อให้ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น” นั่นเอง