วิวัฒนาการการขนส่งสาธารณะทางรางของประเทศญี่ปุ่น และการพัฒนากฎหมายของประเทศไทย

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ร่วมกับสถาบัน National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) ประเทศญี่ปุ่น ได้มีการจัดประชุมเชิงปฏิบัติการด้านกฎหมายภายใต้โครงการพัฒนาความร่วมมือทางวิชาการด้านกฎหมายระหว่างกันมาอย่างต่อเนื่องและยาวนาน โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๘ ได้จัดให้มีการประชุมเชิงปฏิบัติการในหัวข้อ เรื่อง การบริหารจัดการการขนส่งสาธารณะของประเทศญี่ปุ่น : มุ่งเน้นระบบการขนส่งทางราง โดยมีการบรรยายเนื้อหาสาระจากคณาจารย์ผู้ทรงคุณวุฒิ รวมทั้งการแลกเปลี่ยนข้อมูล ความรู้ และประสบการณ์จากผู้เชี่ยวชาญด้านการขนส่งสาธารณะทั้งในส่วนของภาครัฐและภาคเอกชน  ทั้งนี้ หัวข้อการประชุมดังกล่าวมีความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติด้านการสร้างความสามารถในการแข่งขัน หัวข้อ ๔.๔.๑ ด้านการเชื่อมโยงโครงข่ายคมนาคมไร้รอยต่อ และสอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาลในด้านการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานคมนาคมขนาดใหญ่ โดยมีเนื้อหาที่น่าสนใจเกี่ยวกับการบริหารจัดการการขนส่งทางรางของประเทศญี่ปุ่นที่สำคัญ ดังนี้

๑. วิวัฒนาการการขนส่งสาธารณะทางรางของประเทศญี่ปุ่น

- ระบบการขนส่งทางรางของประเทศญี่ปุ่น การเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญในประวัติศาสตร์การขนส่งสาธารณะของประเทศญี่ปุ่น คือ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจการรถไฟแห่งประเทศญี่ปุ่น (JNR) ในปี ค.ศ. ๑๙๘๗ ซึ่งส่งผลกระทบอย่างมากกับโครงสร้างการให้บริการขนส่งสาธารณะของประเทศญี่ปุ่น รวมทั้งมีผลต่อเนื่องต่อทิศทางหรือแนวโน้มในการกำหนดนโยบายการขนส่งของประเทศจนถึงปัจจุบัน โดยการรถไฟแห่งประเทศญี่ปุ่น (JNR) เคยเป็นองค์กรภาครัฐขนาดใหญ่มีจำนวนพนักงานมากกว่า ๔๓๐,๐๐๐ คน และถือเป็นสัญลักษณ์ของระบบเศรษฐกิจที่รัฐมีบทบาทในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ ๒ ต่อมาในวันที่ ๑ เมษายน ค.ศ. ๑๙๘๗  JNR ได้ถูกแบ่งและแปรรูป (Division and Privatization) ให้เป็นกลุ่มบริษัทเจอาร์ ประกอบด้วย บริษัทรถไฟขนส่งผู้โดยสาร ๖ บริษัท คือ JR Hokkaido, JR East, JR Central, JR West, JR Shikoku และ JR Kyushu และบริษัทรถไฟขนส่งสินค้า ๑ บริษัท คือ JR Freight และองค์กรอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง การแบ่งองค์กรขนาดใหญ่ออกเป็นหน่วยงานย่อยทำให้การบริหารงานมีความคล่องตัวและมีพื้นที่ที่รับผิดชอบของตนเองอย่างชัดเจน ภายหลังจาการแบ่งและแปรรูปแล้ว บริษัทรถไฟขนส่งผู้โดยสาร ๔ แห่งที่มีศักยภาพทางการเงินมั่นคง คือ JR East, JR Central, JR West และ JR Kyushu ได้เข้าจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ถือเป็นการนำกลไกตลาดและแรงจูงใจเชิงพาณิชย์เข้ามาใช้ในการบริหารจัดการอย่างเต็มรูปแบบ

- การรวมโครงการรถไฟเข้ากับการพัฒนาเมือง บริษัทรถไฟเอกชนของประเทศญี่ปุ่นได้นำแนวคิดการพัฒนาเมืองและชุมชนเมืองควบคู่ไปกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคมและการขนส่ง (Transit-Oriented Development (TOD)) หรือ “Den-en-toshi” มาปฏิบัติ ซึ่งเป็นการมุ่งเน้นพัฒนาพื้นที่สำหรับอยู่อาศัยของประชาชนโดยใช้สถานีรถไฟเป็นศูนย์กลางและมีระบบขนส่งสาธารณะเป็นจุดเริ่มต้น โดยมีแนวคิดในการพัฒนา “พื้นที่เลียบเส้นทาง” ทำให้เกิดเป็นอุทยานนครที่ส่งเสริมให้ประชาชนอาศัยอยู่ชานเมืองและเดินทางไปทำงานใจกลางเมืองด้วยระบบการขนส่งสาธารณะ ซึ่งการเดินทางด้วยระบบขนส่งสาธารณะ เช่น รถไฟ เป็นการส่งเสริมสุขภาพของผู้ใช้บริการ เนื่องจากผู้ใช้บริการต้องเดินเท้าไปยังสถานีรถไฟและเมื่อถึงสถานีรถไฟที่หมายแล้ว ก็ต้องเดินเท้าไปยังสำนักงาน ซึ่งถือเป็นการสร้างเมืองให้มีชีวิตชีวาในทางอ้อม และทำให้ระบบขนส่งทางรางเป็นระบบการขนส่งสาธารณะทางเลือกใหม่ที่สำคัญ

- ระบบกองทุนสะสมเพื่อการซ่อมบำรุงรถไฟ ซึ่งระบบกองทุนสะสมเพื่อการซ่อมบำรุงรถไฟและรถไฟฟ้าใต้ดินดังกล่าว มีวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งเพื่อเป็นมาตรการส่งเสริมให้ผู้ประกอบกิจการรถไฟซึ่งเป็นบริษัทเอกชนให้สามารถเพิ่มศักยภาพในการพัฒนาระบบการขนส่งรถไฟในเส้นทางที่ตนรับผิดชอบให้มีเพิ่มมากขึ้น และมีการลงทุนก่อสร้างพื้นที่ของสถานีและพื้นที่บริเวณใกล้เคียงสถานีให้มีการก่อสร้างขนาดใหญ่ซึ่งจะเป็นการพัฒนาที่ดินและอสังหาริมทรัพย์ในพื้นที่บริเวณนั้นไปในตัวด้วย กำหนดกลไกโดยการคิดคำนวณค่าก่อสร้างที่คาดว่าจะเกิดขึ้นรวมเข้ากับค่าโดยสารปัจจุบันและกำหนดให้การสะสมเงินรายได้ที่เพิ่มขึ้นนั้นไม่ต้องเสียภาษีให้แก่รัฐ แต่ให้นำมาใช้เป็นค่าก่อสร้างของแต่ละโครงการได้โดยตรง  นอกจากนี้ ระบบกองทุนนี้ยังมีมาตรการลดภาระดอกเบี้ยเงินกู้ โดยผ่อนปรนการเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วของค่าเสื่อมราคาและการลดการเพิ่มค่าโดยสาร  ทั้งนี้ เพื่อมิให้เกิดผลกระทบต่อผู้ใช้บริการซึ่งเป็นประชาชนส่วนใหญ่ในสังคม

- การจัดสร้างเส้นทางรถไฟและรถไฟใต้ดินจากความร่วมมือของ ๓ ภาคส่วน โดยเป็นความร่วมมือระหว่างรัฐบาล (ราชการส่วนกลาง) รัฐบาลท้องถิ่น (องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) และบริษัทเอกชน โดยมีวัตถุประสงค์เป็นการจัดสร้างเส้นทางรถไฟไปยังพื้นที่นอกเขตเมืองต่าง ๆ หรือเขตพื้นที่ที่จะพัฒนาขึ้นมาใหม่ และพื้นที่ชานเมือง โดยเป็นความร่วมมือของทั้ง ๓ ภาคส่วน ไม่ว่าจะเป็นภาครัฐ ภาคท้องถิ่น และภาคเอกชน  ทั้งนี้ เป็นการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชน และกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งดูแลเขตพื้นที่บริเวณนั้นเป็นผู้บริหารจัดการและกำกับดูแล

๒. การพัฒนากฎหมายการขนส่งสาธารณะทางรางของประเทศไทย

แนวความคิดของการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของรัฐโดยเฉพาะระบบการขนส่งสาธารณะทางรางของประเทศญี่ปุ่นนั้นเกิดขึ้นจากความร่วมมือระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมเป็นสำคัญ รวมทั้งการเชื่อมโยงการพัฒนาเมืองให้สอดคล้องกับระบบการขนส่งสาธารณะโดยรวม ซึ่งแนวความคิดและการดำเนินการต่าง ๆ จะเป็นหลักการที่สำคัญในการต่อยอดองค์ความรู้ในการพัฒนากฎหมายด้านคมนาคมของประเทศไทย และจะเป็นประโยชน์ต่อการจัดทำร่างกฎหมายในปัจจุบัน เช่น ร่างพระราชบัญญัติการขนส่งทางราง พ.ศ. .... ร่างพระราชบัญญัติการบริหารจัดการระบบตั๋วร่วม พ.ศ. .... หรือร่างพระราชบัญญัติการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... เป็นต้น รวมทั้งการจัดทำกฎหมายลำดับรองที่เกี่ยวข้องในอนาคตต่อไป