'ศ.ดร.ไชยันต์' ออกบทความเชิงประวัติศาสตร์เรื่องกฎมณเฑียรบาลในรัชกาลที่ 7

10 เม.ย.2567 - ศ.ดร.ไชยันต์ ไชยพร อาจารย์ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย โพสต์ โพสต์เฟซบุ๊กในรูปบทความเรื่อง “ในแผ่นดินพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (ตอนที่ 1 กฎมณเฑียรบาล) #ร่างรัฐธรรมนูญรัชกาลที่ 7 ระบุว่า

แปดเดือนหลังเสด็จขึ้นครองราชย์ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงให้ความสนใจอย่างยิ่งต่อประเด็นปัญหาเรื่องรูปแบบการปกครองของสยาม โดยวันที่ 23 กรกฎาคม พ.ศ.2469 พระองค์ได้ทรงมีพระราชหัตถเลขาในภาษาอังกฤษเรื่อง “ปัญหาบางประการของสยาม” (Problems of Siam) ไปถึงที่ปรึกษาด้านการต่างประเทศ ฟรานซิส บี. แซร์ (Francis B. Sayre/พระยากัลยาณไมตรี) ชาวอเมริกัน ผู้เป็นอาจารย์ด้านกฎหมายจากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด

โดยสองคำถามในคำถามสำคัญ 9 ข้อใน “ปัญหาบางประการของสยาม” (Problems of Siam) คือเรื่องหลักการการสืบราชสันตติวงศ์ และการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากราชาธิปไตยไปสู่ระบบรัฐสภาและการปกครองโดยมีตัวแทนของประชาชน

ผมจะขอกล่าวถึงคำถามแรกก่อน นั่นคือ หลักการการสืบราชสันตติวงศ์

ถึงแม้ว่าก่อนหน้าที่พระองค์จะเสด็จขึ้นครองราชย์ พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวจะทรงโปรดฯให้ตรากฎมณเฑียรบาล พ.ศ.2467 ขึ้นแล้ว แต่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯทรงเห็นว่า ยังมีปัญหาความคลุมเครืออยู่มาก

สาเหตุแรกคือ พระมหากษัตริย์พระองค์ก่อนหน้าทรงมีพระภรรยาหลายพระองค์ และยังมีศักดิ์สถานะลำดับสูงต่ำต่างกันตามแต่พระมหากษัตริย์จะทรงโปรดฯ และยังมีการเลื่อนขึ้นเลื่อนลงอีกด้วย ทำให้สถานะของพระโอรสของพระภรรยาไม่แน่นอน

พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯทรงมีพระราชดำริว่า ควรยึดพระโอรสที่มีพระมารดาที่เป็นเจ้าโดยชาติกำหนดเป็นเกณฑ์

สาเหตุประการต่อมาคือ กฎมณเฑียรบาล พ.ศ. 2467 ไม่ได้กำหนดไว้ชัดเจนในกรณีสุดวิสัย แม้ว่าจะกำหนดไว้ว่า ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่มีพระราชโอรส ให้พระอนุชาลำดับถัดมาเป็นผู้สืบราชสันตติวงศ์ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯทรงกล่าวถึงความไม่ชัดเจนในกฎมณเฑียรบาล พ.ศ. 2467 นั่นคือ ในกรณีที่ไม่มีพระอนุชา หรือในกรณีที่พระอนุชาที่อยู่ในลำดับที่จะสืบฯเกิดสิ้นพระชนม์

คำถามคือ พระโอรสทุกพระองค์ของพระอนุชาพระองค์ดังกล่าวคือผู้มีสิทธิ์สืบฯ หรือเฉพาะพระโอรสของพระมเหสีพระองค์ใหญ่เท่านั้นที่มีสิทธิ์สืบฯ ?

ต่อประเด็นปัญหาความยุ่งยากในการวางหลักเกณฑ์สำหรับการสืบราชสันตติวงศ์ พระองค์จึงทรงอยากได้คำแนะนำจากฟรานซิส บี. แซร์ ว่า พระมหากษัตริย์ควรมีสิทธิ์ในการเลือกเจ้านายพระองค์ใดพระองค์หนึ่งเป็นองค์รัชทายาทหรือไม่ ?

และควรจะยอมรับหลักในการเลือกของพระมหากษัตริย์ หรือให้การสืบราชสันตติวงศ์ขึ้นอยู่กับสถานะกำเนิดเท่านั้น และจะต้องมีการแก้ไขกฎมณเฑียรบาล พ.ศ.2467 หรือไม่ ?

อีกสี่วันต่อมา ในวันที่ 27 กรกฎาคม พ.ศ.2469 ฟรานซิส บี แซร์ได้มีหนังสือตอบคำถามในพระราชหัตถเลขา “ปัญหาบางประการของสยาม” (Problems of Siam) โดยเฉพาะคำถามเกี่ยวกับหลักการการสืบราชสันตติวงศ์ โดยเขามีข้อสังเกตและข้อแนะนำดังต่อไปนี้

เงื่อนไขของสยามแตกต่างไปจากเงื่อนไขของอังกฤษและประเทศอื่นๆที่ปกครองภายใต้ระบอบปรมิตตาญาสิทธิราชย์หรือที่แซร์ใช้คำว่า “limited monarchy” ซึ่งอังกฤษเริ่มเข้าสู่การปกครองที่จำกัดพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์มาตั้งแต่ ค.ศ.1688 และมีวิวัฒนาการเรื่อยมา

ซึ่งคำแปลง่ายๆก็คือ ระบอบการปกครองที่พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจจำกัด หรือราชาธิปไตยอำนาจจำกัด แซร์เห็นว่า กฎเกณฑ์กติกาที่เหมาะสมกับอังกฤษอาจจะใช้ไม่ได้กับสยาม

และนอกจากจะใช้ไม่ได้แล้วยังอาจสร้างความเสียหายด้วย เขาเห็นว่า สยามไม่ควรมักง่ายลอกเอาระบบของประเทศตะวันตกมาใช้ แต่ควรกำหนดหลักการที่เกิดการวิวัฒนาการของประสบการณ์ของสยามเอง โดยดูว่าอะไรเป็นสิ่งที่ดีที่สุดที่จะนำไปปรับใช้สำหรับสยามเองจากเงื่อนไขและการคิดสร้างสรรค์ของตัวเอง

เพราะในอังกฤษ (ขณะนั้น พ.ศ.2469) พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์อังกฤษมีจำกัดและถูกลดทอนไปมาก เมื่อพระมหากษัตริย์อังกฤษมีพระราชอำนาจอันจำกัด การที่พระมหากษัตริย์พระองค์ใดไม่ทรงพระปรีชาสามารถหรือไม่ดี (แซร์ใช้คำว่า corrupt) ก็ไม่สามารถสร้างความเสียหายต่อประเทศได้

แต่ในสยาม ถ้าพระมหากษัตริย์ทรงไม่พระปรีชาสามารถและพระราชบุคลิกภาพไม่เข้มแข็ง หรือขาดความมุ่งมั่นจริงใจในการปฏิบัติพระราชภารกิจและหน้าที่ของพระมหากษัตริย์ (แซร์ใช้คำว่า integrity in purpose) ประเทศชาติก็อาจจะเข้าสู่ความหายนะได้ง่าย

ดังนั้น สิ่งสำคัญอย่างยิ่งสำหรับสยามคือ จะต้องมีพระมหากษัตริย์ที่ทรงพระปรีชาสามารถและเข้มแข็งกว่าอังกฤษและประเทศอื่นๆที่ปกครองด้วยระบอบปรมิตตาญาสิทธิราชย์

เมื่อกล่าวถึงหลักเกณฑ์การสืบราชสันตติวงศ์ ในขณะที่หลักการของอังกฤษดำเนินไปตามหลักที่ให้พระราชโอรสหรือพระราชธิดาพระองค์ใหญ่ของพระมหากษัตริย์เป็นองค์รัชทายาทผู้สืบฯ (หรือที่แซร์ใช้คำว่า primogeniture) แต่สำหรับสยาม แม้ว่าหลักการนั้นจะสามารถใช้ได้อยู่ก็จริง แต่ก็ไม่เหมาะสมสำหรับสยาม เหตุผลก็เป็นไปอย่างที่กล่าวไปแล้ว นั่นคือ ณ ขณะนั้น ภายใต้รูปแบบการปกครองที่พระมหากษัตริย์ยังทรงต้องเป็นผู้นำการบริหารและปกครองประเทศ ความอยู่ดีกินดีและความมั่นคงของประเทศจะเป็นไปอย่างไรนั้นขึ้นอยู่ว่า พระมหากษัตริย์จะทรงมีพระปรีชาสามารถเพียงใด ซึ่งนั่นก็ขึ้นอยู่ว่า สยามมีอิสระที่จะสามารถคัดเลือกสมาชิกในพระบรมวงศานุวงศ์พระองค์ใดที่มีพระปรีชาสามารและเข็มแข็งที่สุดให้ขึ้นมาเป็นพระมหากษัตริย์

ด้วยเหตุนี้ แซร์จึงเห็นว่า กฎเกณฑ์กติกาใดๆที่ปิดกั้นไม่ให้สามารถคัดสรรผู้สืบฯได้อย่างกว้างขวาง (แซร์ใช้คำว่า freedom of choice) โดยกำหนดไว้ตายตัวว่าจะต้องเป็นผู้อยู่ในลำดับการสืบฯเท่านั้น แม้ว่าพระองค์นั้นอาจจะเป็นพระมหากษัตริย์ที่อ่อนแอหรือไม่ทรงพระปรีชาสามารถ กฎเกณฑ์กติกาเช่นนั้นย่อมสวนทางต่อความเจริญและความมั่นคงของประเทศ

เพราะอย่างกรณีของอังกฤษที่นายกรัฐมนตรีคือผู้มีอำนาจในการบริหารราชการอย่างแท้จริง จะไม่มีใครยอมรับความคิดที่จะให้มีการสืบทอดอำนาจนายกรัฐมนตรี หรือยอมรับระบบใดๆที่จะทำให้ประเทศไม่สามารถมีเสรีภาพอย่างเต็มที่ที่จะเลือกผู้ที่มีความรู้ความสามารถให้เป็นนายกรัฐมนตรีของประเทศ

ดังนั้น ถ้าพระมหากษัตริย์จะยังคงไว้ซึ่งพระราชอำนาจอันกว้างขวางในการปกครองประเทศอยู่ (แซร์ใช้คำว่า absolute power) ความเจริญและความมั่นคงของสยามจึงจำเป็นต้องขึ้นอยู่กับการมีเสรีภาพที่จะเลือกสมาชิกในพระบรมวงศานุวงศ์พระองค์ใดๆก็ตามที่เป็นตัวเลือกที่ดีที่สุดขึ้นเป็นพระมหากษัตริย์ โดยไม่ต้องคำนึงถึงสถานะศักดิ์หรือพระชันษา

ถ้าปราศจากซึ่งเสรีภาพในการเลือกนี้แล้ว (freedom of choice) สยามก็จำต้องยอมรับสภาพที่ในบางครั้งบางคราว อาจจะได้พระมหากษัตริย์ที่ไม่ทรงพระปรีชาสามารถหรืออ่อนแอ และจะส่งผลกระทบอย่างร้ายแรงยิ่งต่อผลประโยชน์ของชาติ

และจากเหตุผลต่างๆที่กล่าวมานี้ แซร์จึงสรุปว่า ในการสืบราชสันตติวงศ์ ไม่ควรมีหลักการกฎเกณฑ์กติกาที่เคร่งครัดตายตัวที่อิงอยู่กับสถานะตำแหน่งและอายุหรืออาวุโส แต่ควรจะเปิดเสรีและไม่มีอุปสรรคใดๆขวางกั้นในการคัดสรร

เพียงแต่มีเงื่อนไขสำคัญประการเดียวเท่านั้นที่จำเป็นต้องคงไว้ นั่นคือ บุคคลนั้นจะต้องมีเชื้อสายของพระมหากษัตริย์

และแซร์เห็นด้วยกับพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯที่ทรงต้องการให้จำกัดตัวเลือกอยู่ที่พระโอรสของพระมหากษัตริย์และพระราชินี (พระภรรยา) ไม่ว่าจะทรงมีสถานะยศใดๆหรือบุคคลที่มีเชื้อสายพระมหากษัตริย์ (แซร์ใช้คำว่า Royal Blood) และไม่ควรรวมไปถึงพระโอรสของพระภรรยาที่เป็นนางสนม (แซร์ใช้คำว่า concubines)

และเขาเห็นว่า การควรจะมีการเลือกและแต่งตั้งองค์รัชทายาทไว้ก่อนที่พระมหากษัตริย์จะสวรรคต
เพราะหากรอไปจนกว่าจะสวรรคต จะเกิดอันตรายจากการที่แต่ละกลุ่มแต่ละฝ่ายจะออกมาสนับสนุนบุคคลของฝ่ายตน และอาจจะร้ายแรงจนนำไปสู่สงครามกลางเมืองได้

และเป็นเรื่องที่สำคัญอย่างยิ่งยวดที่เมื่อพระมหากษัตริย์สวรรคตแล้ว บรรดาสมาชิกในพระบรมวงศานุวงศ์ควรที่จะเป็นหนึ่งเดียวและร่วมกันยืนหยัดในบุคคลที่ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นผู้สืบฯ และการมีเอกภาพภายในพระบรมวงศานุวงศ์จะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อการเลือกและแต่งตั้งองค์รัชทายาทได้เกิดขึ้นในช่วงที่พระมหากษัตริย์ยังทรงครองราชย์อยู่

ที่กล่าวไปข้างต้น คือ ความเห็นและคำแนะนำของฟรานซิส บี. แซร์ (พระยากัลยาณไมตรี) เกี่ยวกับหลักการการสืบราชสันตติวงศ์ของสถาบันพระมหากษัตริย์ของสยามในครั้งที่ยังไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

และแน่นอนว่าหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบที่พระมหากษัตริย์ยังทรงมีพระราชภารกิจและหน้าที่ในการบริหารปกครองประเทศด้วยพระองค์เองไปสู่ระบอบการปกครองที่พระราชอำนาจจำกัดและไม่ได้ทรงปกครองประเทศด้วยพระองค์เองอีกต่อไปใน พ.ศ.2475

ผู้ที่ขึ้นเป็นพระมหากษัตริย์ก็ไม่จำเป็นจะต้องมีคุณสมบัติอย่างที่แซร์ว่าไว้ แต่ถ้ามี ก็ถือเป็นโชคดี (gift) สำหรับประเทศและประชาชน

ขณะเดียวกัน จากคำแนะนำของแซร์ คงมีคนสงสัยต่อไปว่า แล้วใครคือผู้คัดสรรหรือเลือก “เจ้า” ที่เหมาะสมที่จะเป็นผู้สืบราชสันตติวงศ์ ? ซึ่งจะได้กล่าวถึงในตอนต่อไป