ยกเครื่องระบบงบประมาณเดินหน้าเศรษฐกิจประเทศ

โครงสร้างงบประมาณรายรับ-รายจ่ายประเทศไทย ณ ปัจจุบันและมีความโน้มเอียงที่จะเรื้อรังต่อเนื่องไปอีกยาวนานคือรายรับต่ำกว่ารายจ่ายซึ่งสะท้อนถึงความอ่อนแอและเปราะบางทางการคลังของประเทศที่น่าเป็นห่วงเป็นกังวลอย่างยิ่ง

เหตุปัจจัยที่เป็นเงื่อนไข และข้อจำกัด ซึ่งทำให้โครงสร้างงบประมาณประเทศไทย มีลักษณะพิกลพิการ และมีโอกาสริบหรี่ในการเพิ่มรายรับ ให้สูงกว่ารายจ่าย เพื่อพลิกจาก “ขาดดุล” เป็น “สมดุล” หรือ “เกินดุล” มีอย่างน้อย 5 ประการด้วยกัน

ประการแรก: หลักการงบประมาณของประเทศเรา มักจะกำหนดกรอบวงเงินงบประมาณด้านรายจ่ายโดยรวม ในแต่ละปีเอาไว้ คิดเป็นสัดส่วนไม่เกิน 1 ใน 5 หรือประมาณไม่เกิน 20% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติหรือ GDP ซึ่งเป็นสัดส่วนที่ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยกรอบวงเงินงบประมาณรายจ่ายของกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว

อย่างตอนนี้ปี งบประมาณ พ.ศ 2566 ตั้งกรอบวงเงินงบประมาณรายจ่ายไว้ 3.18 ล้าน-ล้านบาทเทียบกับขนาดของ GDPปีนี้ ที่ประมาณการไว้ที่ 17.9 ล้าน-ล้าน คิดเป็น 17.79% ของ GDP  ขณะที่กลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว จะมีกรอบวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีในสัดส่วนที่สูงกว่า 20% ของ GDP 

 ประการที่ สอง: ทางด้านรายได้…การจัดเก็บรายได้ของประเทศเราจะมีขนาดประมาณ 15% ของ GDP โดยประมาณการรายได้จัดเก็บสำหรับ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2566 นี้อยู่ที่ 2.49 ล้าน-ล้านบาท คิดเป็น 13.9% ของ GDP ขณะที่ประเทศที่พัฒนาแล้วจะจัดเก็บรายได้ในแต่ละปีได้ประมาณ 30-35% ของ GDP

ประการที่ สาม: งบประมาณของประเทศเรา มักจะมีลักษณะแบบ”ขาดดุล”เป็นส่วนใหญ่ คือมีรายรับน้อยกว่ารายจ่าย ต่อเนื่องมาโดยตลอด จนเกือบจะไม่มีเลยที่จะเป็นงบประมาณแบบ”สมดุล”

อย่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2566 นี้ ก็เป็นเช่นเดียวกับงบประมาณหลายปีก่อนหน้า คือมีลักษณะเป็นงบประมาณแบบขาดดุล โดยมียอดขาดดุล จำนวน 695,000 ล้านบาท        

ประการที่ สี่: ลักษณะการกระจายตัวของงบประมาณรายจ่ายประจำปีของประเทศไทย  ก้อนใหญ่ที่สุดประมาณ สองในสาม ถึงสามใน สี่ หรือประมาณ 75%  เป็นส่วนที่ถูกนำไปใช้จ่ายในลักษณะที่เป็น “งบรายจ่ายประจำ” อันได้แก่งบบุคลากร บวกกับงบดำเนินงาน 

อย่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2566นี้ เราตั้งวงเงินงบประมาณที่เป็นงบรายจ่ายประจำไว้ 2.39 ล้าน-ล้านบาท เท่ากับ75.26% ของยอดรวมงบประมาณทั้งสิ้น 3.18 ล้าน-ล้านบาท

ประการที่ ห้า: สัดส่วนของวงเงินงบประมาณที่เป็น “งบรายจ่ายลงทุน” หรืองบลงทุนในงบประมาณรายจ่ายประจำปีของงบประมาณประเทศไทย มีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่องมาโดยตลอด จนกระทั่งถึงงบประมาณรายจ่ายปี พ.ศ. 2566 ในปัจจุบัน 

ตัวเลขงบประมาณรายจ่าย ที่เป็น งบรายจ่ายลงทุน สำหรับปีงบประมาณปัจจุบัน อยู่ที่ 6.95 แสนล้านบาท หรือคิดเป็น  21.82%  ของวงเงินบประมาณรายจ่ายรวมทั้งหมด 3.18 ล้าน-ล้านบาท ทั้งนี้เป็นเพราะความจำเป็นที่ต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามบทบัญญัติพ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง ที่กำหนดให้ต้องจัดให้มีงบรายจ่ายลงทุน ไว้ในสัดส่วนไม่ต่ำกว่า 20% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายรวมทั้งหมด และต้องไม่ต่ำกว่ายอดเงินกู้ชดเชยการขาดดุลงบประมาณรายจ่ายประจำปี .

เมื่อพิจารณาถึงข้อเท็จจริงที่เป็นเงื่อนไขและข้อจำกัดของการจัดสรรเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีทั้ง 5 ประการดังกล่าวแล้ว กระตุกให้เกิดความวิตกกังวลว่าหากโครงสร้างงบประมาณ ยังมีลักษณะพิการต่อเนื่องต่อไป ขณะเดียวกันก็มีข้อจำกัดในการตั้งวงเงินงบประมาณ ที่ทำได้เพียงแค่รองรับงบบุคลากร และงบดำเนินงาน กับงบชำระคืนต้นเงินกู้ และดอกเบี้ย รวมทั้งงบเบ็ดเตล็ดอื่นๆ ซึ่งต้องตั้งตามสัดส่วน ตามเกณฑ์ที่กฏหมายกำหนด ซึ่งล้วนเป็นเพียงงบที่เป็นภาระผูกพันที่ต้องตั้งจ่าย ตามสิทธิ์-ตามกฎหมาย-ตามระยะเวลาที่กำหนด  ดังนั้นเราก็จะไม่มีวงเงินหรือ”พื้นที่ทางการคลัง”(Fiscal space) เหลือเพียงพอที่จะนำไป”ลงทุน”เพื่อขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศอย่างที่เคยทำกันมาได้ในอดีต

ทุกวันนี้กระบวนการจัดทำงบประมาณของเรา ถูกบีบคั้นกดดันให้ต้องใส่ใจอย่างมากเกี่ยวกับตัวเลขที่จะต้องกู้ยืมมาเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ  เนื่องจากประมาณการรายได้ ต่ำกว่าประมาณการรายจ่าย แล้วก็ต้องคอยนั่งลุ้นคำนวณตัวเลขสัดส่วน”งบลงทุน” ให้เป็นไปตามที่กฏหมายกำหนดปีแล้วปีเล่า โดยแทบจะไม่ค่อยได้พูดกันถึงเรื่องของ”รายได้ “กันอย่างจริง ๆจังๆ ทั้งที่ทราบกันดี ว่าในทางการคลังนั้น “รายได้”เป็นตัวกำหนด”รายจ่าย” 

ดังนั้นถ้าต้องการอยากจะให้ และอยากจะเห็น”งบประมาณ”ของประเทศเราเข้มแข็งและมีศักยภาพ ทาง การคลังอย่างแท้จริง  ทุกองคาพยพของหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการงบประมาณ  จำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องเพิ่มน้ำหนักและให้ความสำคัญกับการศึกษาค้นคว้าวิจัยแสวงหาหนทางเพิ่ม”รายได้” กันอย่างจริงๆจังๆ  ด้วยความละเอียด รอบคอบ และรวดเร็ว

ถ้าเราไม่สามารถเพิ่มรายได้ แต่ยังคงต้องกู้เงินชดเชยการขาดดุลไปแบบไม่รู้จุดจบ ฐานะการคลังของเราก็จะอ่อนแอลงเรื่อยๆในระยะยาว

บทเรียนจากวิกฤตการ การแพร่ระบาดของโควิดในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา ซึ่งส่งผลกระทบทำให้เครื่องยนต์ทางเศรษฐกิจของประเทศชะลอตัวลงทั้งหมด ทั้งการบริโภค การลงทุน การท่องเที่ยว หรือแม้แต่การส่งออก ก็ยังไม่สามารถขับเคลื่อนได้อย่างเคย เป็นเหตุให้รายได้จากการจัดเก็บต่ำกว่าประมาณการ สวนทางกับงบประมาณรายจ่ายภาครัฐ สูงกว่าประมาณการอย่างมาก น่าจะเป็น”ตัวเร่ง” ให้ต้องปฏิรูปงบประมาณ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเพิ่มรายได้ในการจัดเก็บให้มากขึ้น เพื่อลด-ละ-เลิกการพึ่งพาการกู้ยืมเงินชดเชยการขาดดุลงบประมาณ และขยายพื้นที่ทางการคลังให้มากขึ้น เพื่อขยายงบลงทุนให้สูงขึ้น เกินกว่ากรอบที่กฏหมายกำหนด

พึงต้องตระหนัก และระลึกไว้เสมอว่าการใช้จ่ายเงินภาครัฐ ผ่านงบประมาณรายจ่ายประจำปี คือขุมพลังที่สำคัญ และมีบทบาทอย่างสูงต่อจังหวะการเคลื่อนไหวของชีพจรระบบเศรษฐกิจ 

กระบวนการเพิ่มรายได้จากการจัดเก็บให้มีสัดส่วนต่อจีดีพีสูงขึ้นเพื่อทำให้งบประมาณเข้มแข็งและก้าวข้ามเงื่อนไขข้อจำกัดทั้ง 5 ประการข้างต้นที่เป็นเหตุแห่งความอ่อนแอของงบประมาณคือกระบวนการเดินหน้าระบบเศรษฐกิจประเทศไทยสู่ความเจริญพัฒนาบนรากฐานความมั่นคงแข็งแรงและยั่งยืน

เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ สําหรับ
วุฒิพันธุ์ วิชัยรัตน์
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล