ผ่าไส้ในแนวคิด "ผู้ว่าฯซีอีโอ" นโยบายน่ากลัว จบที่เป็นเครื่องมือนักการเมือง

การทำงานของรัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน ที่กำลังเร่งเดินหน้าทำงานเต็มที่ ก็ปรากฏว่า หนึ่งในแนวทางการบริหารประเทศของรัฐบาลที่หลายคนจับตามองและถูกพูดถึงกันมากก็คือ การที่รัฐบาลระบุไว้ในคำแถลงนโยบายรัฐบาลต่อที่ประชุมรัฐสภาที่ระบุว่า

 “จะใช้การบริหารในรูปแบบของการกระจายอำนาจ (ผู้ว่า CEO) เพื่อสร้างประสิทธิภาพในการบริหารงานในแต่ละจังหวัดและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนที่แตกต่างกันในแต่ละพื้นที่”

แนวทางการบริหารแบบ”ผู้ว่าฯซีอีโอ”ดังกล่าว มีทัศนะทางวิชาการจาก “ศาสตราจารย์ ดร.โกวิทย์ พวงงาม อดีตคณบดีคณะสังคมสงเคราะห์ศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ -อดีตส.ส. และอดีตหัวหน้าพรรคพลังท้องถิ่นไท-อดีตนักวิชาการผู้เชี่ยวชาญด้านการกระจายอำนาจและการปกครองส่วนท้องถิ่น” ที่ให้ความเห็นเรื่องนี้ไว้อย่างน่าสนใจ

โดย”ศ.ดร.โกวิทย์”เริ่มต้นกล่าวว่า แนวคิดเรื่อง ผู้ว่าฯซีอีโอ โดยคอนเสปต์มาจากภาคเอกชน ที่เป็นบริษัทเอกชน ที่มีงบประมาณ และสามารถเลือกคนเก่งๆ เข้ามาเพื่อให้มาเป็นผู้บริหารบริษัท มาเป็นประธานบริษัท เป็นซีอีโอ เพื่อให้เข้ามาบริหารงานในบริษัทเอกชนไปสู่เป้าหมายที่วางไว้ เช่นเป้าหมายด้านการผลิต หรือผลกำไร

...ความพยายามจะนำระบบภาคเอกชนมาปรับใช้กับระบบราชการโดยให้มีผู้ว่าฯซีอีโอ ที่รูปแบบมันแตกต่างกัน เพราะผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากกระทรวงมหาดไทย ที่มาจากการแต่งตั้ง และคนที่ไปอยู่ในศาลากลางจังหวัดต่างๆ ซึ่งผู้ว่าฯ เป็นหัวหน้าส่วนราชการในจังหวัด โดยที่กลไกที่มาทำงานร่วมกับผู้ว่าฯ ตัวผู้ว่าฯ เขาก็ไม่ได้เลือกมาเองทั้งหมด เพราะก็จะมาจากหลายหน่วยงาน มาจากกระทรวงอื่น เช่นพาณิชย์จังหวัด เกษตรจังหวัด สาธารณสุขจังหวัด ซึ่งล้วนแล้วแต่มีกระทรวงต้นสังกัดของตัวเองแล้วถูกส่งไปทำงานที่ศาลากลางจังหวัด โดยตัวผู้ว่าฯ มาจากกระทรวงมหาดไทย คือมาจากคนละทิศละทาง ซึ่งไม่เหมือนซีอีโอบริษัทเอกชนที่เขาคัดคนมาทำงานในบริษัทของตัวเองได้ ผู้ว่าฯซีอีโอที่คาดหวังกันเขาคัดคนไม่ได้ เพราะข้าราชการมาจากหลายกระทรวง ที่ต่างก็ส่งกันมาเอง ไม่รู้มาจากไหนกันบ้าง แล้วแบบนี้จะเป็นทีมได้อย่างไร

          "ศ.ดร.โกวิทย์"กล่าวต่อไปว่านอกจากนี้ การที่จะให้ผู้ว่าฯที่แต่งตั้งมาจากกระทรวงมหาดไทย จะมาเป็นหัวหน้าบริหารจังหวัด ผมว่ามันมีปัญหาตรงที่ว่า ผู้ว่าฯมหาดไทย เขาก็จะมีวัฒนธรรมเดิมๆของกระทรวงมหาดไทย โดยเฉพาะวัฒนธรรมการรับคำสั่งเชิงนโยบายจากกระทรวงมหาดไทย และคำสั่งเชิงนโยบายของรัฐบาลที่ทำงานตามรัฐบาล ทำให้ผู้ว่าฯไม่มีอิสระมากพอที่จะบริหารจังหวัดได้ เพราะต้องคอยฟังว่ารัฐบาลสั่งการนโยบายอะไรมาบ้าง กระทรวงมหาดไทยสั่งให้ทำอะไรบ้าง มันทำให้ผู้่ว่าฯ ไม่สามารถปั้นนโยบายเองได้ ไม่สามารถปั้นคนของตัวเองได้

ดังนั้น การปั้นผู้ว่าฯปกติให้เป็นผู้ว่าฯซีอีโอ จึงทำได้ยาก เพราะว่าไม่มีกฎหมาย-ไม่มีกลไกรองรับ แล้วจะใช้กฎหมายอะไรไปบริหารราชการ แต่เขาก็มีการไปแก้พรบ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ ไว้ส่วนหนึ่งว่าให้เป็นผู้ว่าฯบูรณาการ ซึ่งก็คือมานั่งเป็นหัวหน้าส่วนราชการ แล้วมาประชุมเป็นครั้งคราว แล้วแบบนี้จะมาทึกทักว่าเป็นผู้ว่าฯบูรณาการแบบนี้ผมว่าไม่ใช่แล้ว เพราะบูรณาการหมายถึงต้องเอาปัญหาจังหวัดเป็นตัวตั้ง แล้วทุกหน่วยราชการในจังหวัดต้องมาคิดร่วมกับผู้ว่าฯ ว่าจะแก้ไขปัญหาอย่างไร เช่นหากในจังหวัดมีปัญหาเรื่องฝุ่นละออง -ที่ดินทำกิน ก็ต้องมาร่วมกันกำหนดทิศทางการแก้ไขปัญหาและการใช้งบประมาณร่วมกันซึ่งมันก็ทำยากอยู่ บูรณาการเพราะแต่ละกระทรวงก็จะทำแบบแยกส่วน งบประมาณใครก็งบประมาณมัน

          "ศ.ดร.โกวิทย์"ให้ข้อมูลระบบการบริหารราชการในส่วนของจังหวัดที่ใช้ในปัจจุบันไว้ด้วยว่า ระบบการบริหารราชการแผ่นดินของประเทศไทย ใช้กรมเป็นตัวตั้ง ที่ทำภารกิจในจังหวัด-อำเภอ-หมู่บ้าน เช่น กรมกิจการผู้สูงอายุ หน่วยงานในสังกัดกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ก็ลุยลงไปถึงระดับหมู่บ้าน เพื่อทำเรื่องการให้เงินผู้สูงอายุ ก็ทำโดยกรมที่จะมีงบประมาณของตัวเอง โดยที่ทางจังหวัดไม่มีงบประมาณ ผมเคยเป็นอดีตกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพรบ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีของสภาฯ เห็นเลยว่างบจังหวัดที่ได้รับในแต่ละปี หากเป็นจังหวัดใหญ่ก็ประมาณไม่เกินห้าร้อยล้านบาท แต่หากเป็นจังหวัดขนาดเล็กก็ประมาณ 100-200 ล้านบาท แต่สำหรับระดับกรม ก็จะมีงบประมาณสามพันล้านถึงสี่พันล้านบาท แต่หากเป็นกรมใหญ่ก็ประมาณห้าพันล้านบาท แล้วแบบนี้ผู้ว่าฯซีอีโอกับกรม ใครใหญ่กว่า เอาแค่เรื่องงบประมาณ ดังนั้น กรมจึงใหญ่ กรมสั่งการผู้ว่าฯได้ ให้ทำอะไรต่างๆ อันนี้คือปัญหาของผู้ว่าฯซีอีโอ

          ..นโยบายของรัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรีที่แถลงต่อที่ประชุมรัฐสภาว่า รัฐบาลจะใช้การบริหารแบบกระจายอำนาจ แบบผู้ว่าฯซีอีโอ เพื่อสร้างประสิทธิภาพในการบริหารงานจังหวัด ผมว่ายิ่งไปกันใหญ่ เพราะไม่ได้คิดจะแก้กลไก ระเบียบการบริหารราชการแผ่นดิน ทำไมไม่พูดในสภาฯว่ารัฐบาลจะแก้ พรบ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 เพื่อให้ผู้ว่าฯซีอีโอ เป็นไปตามที่รัฐบาลประสงค์ มีอำนาจบริหารจัดการจังหวัดได้อย่างเบ็ดเสร็จ เหมือนประธานบริษัทในภาคเอกชน

          ในคำแถลงนโยบายรัฐบาล ไม่ได้มีการพูดถึงเลยเรื่องการปฏิรูประบบราชการ ที่แนวทางคือให้จังหวัดมีอำนาจ แล้วลดอำนาจกรม แทนที่จะให้กรมไปทำ ก็ให้จังหวัดไปทำเลย อย่างการรักษาป่า ไม่ใช่หน้าที่ของกรมในกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม แต่ต้องเป็นหน้าที่ของจังหวัดในการดูแลรักษาป่า หรือการทำถนนหนทาง มันไม่ใช่หน้าที่ของกรมทางหลวงชนบท แต่เป็นหน้าที่ของจังหวัดที่ต้องดูถนนของตัวเองในจังหวัด แต่ที่เป็นอยู่คือจังหวัดต้องให้แขวงการทางไปทำการสำรวจ ไปจัดการ ผู้ว่าฯไม่มีอำนาจใดๆ หากผู้ว่าฯต้องการทำถนนสี่เลนให้สวยงาม มีต้นไม้ข้างทาง ถ้าจะทำ ต้องไปถามกรมทางหลวงชนบท ผู้ว่าฯไม่มีอำนาจใดๆ หรือจะไปดูแลแม่น้ำคูคลอง ผู้ว่าฯ ก็ไม่มีอำนาจไปดูแลต้องให้ อธิบดีกรมเจ้าท่า สั่งการให้ลูกน้องมาดู หรือจะทำชลประทานในจังหวัด ผู้ว่าฯก็ไม่มีสิทธิ์ทำได้ กรมชลประทาน เขาคุมหมด

ดังนั้น รัฐบาลก็ต้องทำเรื่องปฏิรูประบบราชการเพื่อให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจเบ็ดเสร็จทำเรื่องชลประทาน-ทำถนน-ทำเรื่องสวัสดิการในจังหวัดได้ ไม่ใช่ให้งานไปอยู่ในกรม ที่ให้เจ้าหน้าที่ของกรมในจังหวัดมานั่งอยู่ที่จังหวัดแล้วก็ทำงานแทนกรม

"ต้องมีการปฏิรูประบบราชการโดยให้จังหวัดมีอำนาจหน้าที่ในการทำภารกิจตามปัญหาของแต่ละจังหวัด แล้วไปลดอำนาจของกรมลงไป และเพิ่มงบจังหวัด โดยอย่างน้อยต้องมีงบพัฒนาจังหวัดตามแผนพัฒนาจังหวัดสักพันล้านทุกจังหวัด แต่หากเป็นจังหวัดใหญ่ก็ประมาณหนึ่งพันห้าร้อยล้านบาท ถ้าจังหวัดเล็กก็แปดร้อยล้านบาท แล้วให้แข่งกันทำงานเพื่อดูว่าผู้ว่าฯซีอีโอคนไหนมีศักยภาพ ความรู้ความสามารถ มีวิสัยทัศน์ เมื่อแข่งกันทำงาน ประชาชนก็จะได้ประโยชน์จากผู้ว่าฯซีอีโอ”

การที่รัฐบาลไปเขียนว่าเป็นรูปแบบกระจายอำนาจ แต่จริงๆ แล้วผู้ว่าฯซีอีโอ มันเป็นการรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง ทำตามนโยบายรัฐบาล ซึ่งหากจะกระจายอำนาจจริงๆ ก็ทำได้ แต่ภายใต้โครงสร้างปัจจุบันผมว่า ทำได้เป็นแค่การรวมอำนาจ หากไม่แก้ตามที่ผมเสนอไว้ข้างต้น เพราะถ้าไม่แก้ มันก็จะกลายเป็นเครื่องมือของรัฐบาลกลาง เครื่องมือของพรรคการเมือง อันนี้น่ากลัว ผมมองว่ามันน่ากลัว หากไม่แก้ไขอะไรเลย เพราะในคำแถลงนโยบายรัฐบาล ไม่มีรายละเอียดใๆเลยว่าคุณจะปฏิรูปอะไรบ้าง เพื่อให้ผู้ว่าฯซีอีโอมีอำนาจ

"ศ.ดร.โกวิทย์”ระบุว่า ที่บอกว่ามันน่ากลัวก็เพราะผู้ว่าฯซีอีโอ มันจะกลายเป็นเครื่องมือรัฐบาล เครื่องมือให้พรรคการเมืองที่ครองอำนาจ และอาจจะกลายเป็นนอมินี เพราะว่าผู้ว่าฯต้องพึ่งพิงรัฐบาลทุกอย่าง

พึ่งพิงงบประมาณ พึ่งพิงการขออำนาจมาทำบางเรื่อง รวมถึงพึ่งพิงส่วนราชการอื่นๆด้วย ทำไมทำมา ผู้ว่าฯ ก็กลายเป็นผู้ว่าฯพึ่งพิงรัฐบาล และพึ่งพิงโครงการของรัฐ ที่จะเอาไปจัดทำเป็นงบประมาณให้กับจังหวัดต่างๆ นี้คือเหยื่อของระบบการพึ่งพิง ไม่ใช่ระบบการกระจายอำนาจ เพราะการกระจายอำนาจมันต้องอิสระ ไม่พึ่งพิง ไม่พึ่งพา

“การทำให้ผู้ว่าฯต้องพึ่งพารัฐบาลมากเท่าไหร่ ก็คือเป็นการรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง ผู้ว่าฯก็จะกลายเป็นเครื่องมือของพรรคการเมืองไปโดยปริยาย อันนี้คือระบบที่น่ากลัว”

แต่ผมจะเสนอว่า ถ้าจะทำให้จังหวัดมีผู้ว่าฯเป็นซีอีโอ ผมเห็นด้วย กับการให้เป็นตัวจักรสำคัญในการบริหารจังหวัดให้เกิดประสิทธิภาพ แบบนี้เห็นด้วย โดยใช้แผนพัฒนาจังหวัดเป็นตัวตั้ง แต่แผนพัฒนาจังหวัดที่เป็นอยู่ ในความเป็นจริง ไม่ได้เป็นแผนอะไร มันก็แค่เอาโครงการของแต่ละหน่วยงานส่งให้ผวจ.และสำนักงานจังหวัดเย็บเล่มแล้วใส่ปก ไปเขียนว่าเป็นแผนพัฒนาจังหวัด ไม่ได้ทำตามระบบแผนตามหลักวิชาการแต่อย่างใด ทั้งที่แผนพัฒนาจังหวัดคือตัวสะท้อนปัญหาความต้องการของประชาชน และความต้องการของประชาชนในจังหวัดว่าอยากให้จังหวัดของตัวเองก้าวไปสู่การพัฒนาในทิศทางแบบใด

"ศ.ดร.โกวิทย์”ให้มุมมองไว้ว่า ขอเสนอให้ต้องมีการปฏิรูประบบราชการ ปฏิรูประบบบริหาราชการแผ่นดินตามกฎหมายพรบ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินพ.ศ. 2534 ฯ โดยให้ลดอำนาจของกรมลงไปแล้วไปเพิ่มอำนาจให้กับผู้ว่าฯบริหารจังหวัดตามแผนพัฒนาจังหวัด และต้องมีกฎหมายบางอย่างมารองรับ เช่นออกกฎหมายเพื่อให้มีการบริหารราชการแบบผู้ว่าฯซีอีโออย่างรวบรัด หรือไปแก้พรบ.ระเบียบบริหาราชการแผ่นดิน โดยเพิ่มเติมหมวดว่าด้วยเรื่องผู้ว่าฯซีอีโอขึ้นมาก็ได้ โดยให้เขียนลงไปว่าให้มีอำนาจแบบเบ็ดเสร็จ อิสระในการทำงานจัดบริการสาธารณะให้ประชาชน แล้วกรมต่างๆ ต้องถ่ายโอนอำนาจไปให้ผู้ว่าฯ

อย่างปัญหาผู้มีอิทธิพลในจังหวัดที่เกิดขึ้น ถามว่าจังหวัดจะไปแก้ไขปัญหาอะไรได้ เคยเห็นผู้ว่าฯออกมาแอ็คชั่นเรื่องปัญหาผู้มีอิทธิพลในจังหวัดหรือไม่ ก็ไม่เห็น ไม่เคยมี เงียบกันหมด แต่เรื่องมันมาอยู่ที่กรม อยู่ที่ตำรวจหมด เหมือนหากเกิดมีเขื่อนพัง ดินถล่ม ผู้ว่าฯก็แค่ไปเดินดู แต่อำนาจในการจัดการ อยู่ที่ส่วนกลางหมด ผมว่าต้องแก้ปัญหานี้ให้ผู้ว่าฯมีอำนาจมากขึ้น แล้วขจัดอุปสรรคของงบประมาณลง โดยให้มีการเพิ่มงบประมาณให้แต่ละจังหวัด โดยแต่ละจังหวัดควรได้ประมาณหนึ่งพันล้านบาท แต่หากเป็นจังหวัดใหญ่ก็ประมาณพันห้าร้อยล้านบาท จังหวัดเล็กก็แปดร้อยล้านบาท แล้วนำงบประมาณไปแก้ปัญหาเพื่อตอบสนองความต้องการในการแก้ปัญหาของจังหวัดนั้นๆ

และเมื่อปฏิรูประบบราชการแล้วจากนั้นก็ไปดูเรื่อง"โครงสร้างคนในจังหวัด-ข้าราชการในจังหวัด"โดยให้ผู้ว่าฯมีสิทธิ์เลือก เพราะไม่เช่นนั้นจะมีปัญหามากในการแต่งตั้งระบบราชการหากไม่ให้ผู้ว่าฯมีสิทธิ์แต่งตั้งข้าราชการในจังหวัด หากใช้ระบบผู้ว่าฯซีอีโอ เพราะอย่าง สาธารณสุขจังหวัด เกษตรจังหวัด พัฒนาสังคมฯจังหวัด ชลประทานจังหวัด ข้าราชการเหล่านี้ผู้ว่าฯ ไม่มีอำนาจแต่งตั้งแม้แต่ตำแหน่งเดียว

ดังนั้นต้องแก้กฎหมายระเบียบที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้ผู้ว่าฯสามารถเลือกทีมบุคลากรจังหวัดของตัวเองได้ เพราะว่าผู้ว่าซีอีโอต้องมีคณะทำงานเป็นทีม มาบูรณาการทำงานกันได้ แต่รัฐบาลไม่ได้พูดถึงเลยระหว่างการแถลงนโยบายรัฐบาลต่อรัฐสภา เรื่องโครงสร้างเหล่านี้ โดยไม่ได้บอกว่าจะทำผู้ว่าฯซีอีโอ เพื่อพัฒนาต่อไปอย่างไร เพื่อให้การจัดการจังหวัดมีประสิทธิภาพ ตอบโจทย์การแก้ปัญหาของประชาชน

"ศ.ดร.โกวิทย์"กล่าวอีกว่า นอกจากนี้ยังมีคำถามอีกว่า แล้วนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) โดยสถานะต่อไปนี้จะอยู่แบบไหน เพราะจริงๆ แล้วนายกฯอบจ.ถือเป็นซีอีโอเพราะนายกฯอบจ.มาจากการเลือกตั้งของประชาชนทั้งจังหวัด มีอำนาจตามกฎหมาย มีงบประมาณของตัวเอง แล้วเมื่อรัฐบาลบอกว่าจะให้มีผู้ว่าฯซีอีโอ แล้วนายกฯอบจ.กับผู้ว่าฯซีอีโอ จะอยู่กันอย่างไร ในเมื่อต่างคนต่างก็จะพัฒนาจังหวัดเหมือนกัน ก็เป็นล็อกที่รัฐบาลไม่ได้เคลียร์ให้ชัดจะทำอย่างไร คำตอบก็ไม่มี

ผมจึงหนักใจแทนการที่จะปั้นผู้ว่าฯที่มาจากกระทรวงมหาดไทยแล้วจะไปบริหารจังหวัด เพื่อให้ไปเป็นผู้ว่าฯซีอีโอ ผมว่าเขาคงอึดอัดพอสมควร เพราะไม่มีงบประมาณ และไม่มีเครื่องไม้เครื่องมือ ไม่มีบุคลากรอะไรที่จะมาบูรณาการการทำงานอย่างที่รัฐบาลคาดหวัง

การปฏิรูประบบราชการอย่างที่ผมบอกก็คือต้องมีการปฏิรูปการแต่งตั้งผู้ว่าฯให้สอดคล้อง กับงาน และบริบทจังหวัด งบประมาณ การแก้ไขกลไกต่างๆที่เป็นอุปสรรค เพราะหากไม่ปฏิรูประบบราชการเสียก่อนแล้วไปทำผู้ว่าฯซีอีโอ ผมก็เกรงว่ามันจะล้มเหลวแบบอดีตสมัยที่เคยมีการทดลอง ใช้ระบบผู้ว่าฯซีอีโอใน 4-5 จังหวัด สมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ปี 2544 เพราะมันไปไม่ได้ เพราะกลไกราชการมันเหนียวแน่น ผมบอกให้เลยว่า การบริหารประเทศทุกวันนี้ กลไกระบบราชการ มันเหนียวแน่นมากทั้งงบประมาณ และภารกิจที่แต่ละหน่วยงานคุมเอาไว้

เพราะฉะนั้น การกระจายอำนาจที่คาดหวังว่าทำแล้วประชาชนจะคือเจ้าของอำนาจ คือประชาชนสามารถออกแบบจังหวัดที่เขาอยู่ว่าจะเป็นอย่างไรด้วยตัวเขาเอง โดยอาจเกิดขึ้นในรูปแบบคือ ภาคเอกชน ภาควิชาการ ภาคประชาสังคมในจังหวัด ได้มารวมตัวกันแล้วมีเงินงบประมาณที่อาจได้มาจากเช่นการบริจาค มีการตั้งมูลนิธิ แล้วมาเงินดังกล่าว มาร่วมพัฒนาจังหวัดร่วมกับผู้ว่าซีอีโอฯ

เช่นผู้ว่าราชการจังหวัดมีงบ800ล้านบาท กลุ่มประชาคมในจังหวัดมีงบที่มาจากการลงขันกันอีก800ล้านบาท ก็เป็น 1,600 ล้านบาท ทั้งสองภาคส่วน ก็มาผนึกกำลังกัน เพื่อทำให้เป็นแบบจังหวัดจัดการตนเอง พัฒนาจังหวัดของตัวเองให้เป็นแบบที่ต้องการ แบบนี้คือการกระจายอำนาจให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมและเป็นเจ้าของอำนาจในการพัฒนาจังหวัดของตัวเองเช่น เขาอาจแก้ปัญหาความยากจนในจังหวัดของตัวเอง หรือจัดการจังหวัดให้เป็นจังหวัดแห่งความปลอดภัย แล้วประกาศเลยว่าจังหวัดนี้คือจังหวัดแห่งความปลอดภัย เป็นต้น ไม่ใช่ให้จังหวัดมาคอยรับ BLUEPRINT จากรัฐบาลและส่วนกลาง