โฉนดเพื่อเกษตรกรรมกับปัญหาการลักลอบเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดิน          

สืบเนื่องจากนโยบายปัจจุบันของรัฐบาล ที่ได้ผลักดันให้มีการออกโฉนดเพื่อเกษตรกรรมให้กับที่ดินเกษตรกรรม ส.ป.ก. โดยคาดหวังว่า นโยบายนี้จะช่วยเพิ่มความมั่งคั่งทางทรัพย์สินให้กับเกษตรกรที่ยากจนได้ และในขณะเดียวกัน ก็จะสามารถอนุรักษ์รูปแบบการใช้ประโยชน์ที่ดินเกษตรกรรมเอาไว้ด้วยนั้น แต่ในที่สุดแล้ว มันจะกลายเป็นการคาดหวังที่สูงเกินจริงไปหรือไม่

เพื่อจะตอบคำถามนี้ให้กระจ่างชัด จะขอเริ่มจากการทำความเข้าใจ ความแตกต่างใน 2 ประเด็นสำคัญที่เกี่ยวข้องกับโฉนดเพื่อเกษตรกรรมดังนี้ คือ

(1)  ประเด็นเรื่องของกรรมสิทธิ์ในที่ดิน  

โดยทั่วไปแล้ว ก็จะอยู่ในรูปของแผ่นกระดาษแสดงกรรมสิทธิ์ ซึ่งในกรณีนี้ก็คือ โฉนดเพื่อเกษตรกรรม โดยราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 8 ธันวาคม 2566 ได้กำหนดความหมายไว้ใน “ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการคัดเลือกและจัดที่ดินให้แก่เกษตรกร การโอนหรือตกทอดทางมรดก สิทธิการเช่าหรือเช่าซื้อ และการจัดการทรัพย์สินและหนี้สินของเกษตรกรผู้ได้รับที่ดิน (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2566” ว่า

โฉนดเพื่อการเกษตร หมายถึง “หนังสือแสดงสิทธิ์ที่ ส.ป.ก. ออกให้แก่เกษตรกรที่ได้รับการจัดให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินตามหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน”

(2) ประเด็นเรื่องของราคาที่ดิน

ราคาที่ดินในตลาดนั้น อาจไม่ได้ขึ้นอยู่แต่เพียงว่า ที่ดินนั้นจะมีเอกสารกรรมสิทธิ์แบบโฉนดหรือไม่เท่านั้น แต่จะขึ้นอยู่กับปัจจัยอื่น ๆ ด้วย เช่น ที่ดินนั้นมีทางเลือกที่จะถูกใช้ทำประโยชน์อย่างอื่นที่ให้ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจในรูปของค่าเช่าที่สูงกว่าเดิมหรือไม่ หรืออาจจะเปลี่ยนการใช้ประโยชน์ที่ดินเกษตรกรรมไปเป็นที่ดินสำหรับก่อสร้างตึกอาคารที่อยู่อาศัย โรงแรมที่พัก หรือรีสอร์ทในป่าเขาและชายฝั่งทะลในอนาคต เป็นต้น

หากสามารถแยกสองเรื่องนี้ (ซึ่งเป็นคนละเรื่องเดียวกัน) ออกจากกันได้อย่างชัดเจนแล้ว ก็เชื่อได้ว่าเกษตรกรเจ้าของที่ดิน ส.ป.ก. ที่มีสิทธิจะได้รับโฉนดเพื่อเกษตรกรรมด้วยนั้นก็จะไม่สับสนหรือเข้าใจผิดคลาดเคลื่อนไปว่า การได้มาซึ่งโฉนดเพื่อเกษตรกรรมแล้ว ก็จะเท่ากับว่าราคาที่ดินนั้นจะปรับตัวสูงขึ้นมากกว่าเดิมเสมอ ซึ่งไม่จริง ทั้งนี้ก็เพราะว่าหากเกษตรกรเจ้าของที่ดิน ส.ป.ก. ที่จะได้รับโฉนดเพื่อเกษตรกรรมมาแล้ว แต่มีความจำเป็นต้องนำที่ดินนั้นไปขายก่อนจะครบ 5 ปีนับจากวันที่ได้รับโฉนดมา เขาก็จะต้องขายที่ดินนั้นให้กับธนาคารที่ดิน (ที่คาดว่าจะมีการจัดตั้งขึ้นต่อไป) ซึ่งธนาคารที่ดินก็จะรับซื้อที่ดินในราคาประเมิน ซึ่งราคาประเมินของที่ดินที่มีโฉนดเกษตรกรรมก็จะเท่ากับมูลค่าปัจจุบันของผลรวมของรายได้ที่จะได้จากกำไรจากผลผลิตเกษตรกรรมที่เก็บเกี่ยวได้จากที่ดินนั้นทุก ๆ ปีรวมกัน (หรือก็คือมูลค่าปัจจุบันของผลรวมของค่าเช่าที่ดินเกษตรกรรมในทุกปีนั่นเอง)  ดังนั้น ในแง่นี้แล้วการได้มาซึ่งแผ่นโฉนดเพื่อเกษตรกรรมนั้น (บนเงื่อนไขที่ว่า ที่ดินนั้นจะไม่สามารถนำไปใช้ทำประโยชน์รูปแบบอื่นได้ในอนาคต ไม่ว่าจะโดยวิธีที่ถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ก็ตาม) ซึ่งก็จะไม่ทำให้เกษตรกรเจ้าของที่ดินอยากจะลงทุนพัฒนาที่ดินนั้นเพิ่มเติมจากเดิมที่เป็นที่ดิน ส.ป.ก. อยู่แล้ว ทั้งนี้ก็เพราะว่า เขาไม่มีแรงจูงใจที่มากขึ้น เนื่องจากที่ดินนั้นขายไม่ได้ในราคาตลาดที่สูงกว่าราคาประเมิน แม้ที่ดินผืนนั้นจะได้โฉนดเพื่อเกษตรกรรมแล้วก็ตาม และเกษตรกรที่จะนำที่ดินที่มีโฉนดเพื่อเกษตรกรรมนี้ไปค้ำประกันขอกู้เงินจากธนาคาร ก็อาจจะขอกู้เพิ่มได้ไม่มากนัก เพราะส่วนใหญ่ก็จะมีหนี้สินเดิมจำนวนไม่น้อยอยู่แล้ว นอกจากนี้ ราคาที่ดินที่ใช้เป็นหลักประกันนั้น ก็ไม่ได้มีราคาที่สูงขึ้นมากแต่อย่างไรด้วย

แต่ผลเสียที่จะตามมาในระยะยาวก็คือว่า (ในกรณีมากกว่า 5 ปีขึ้นไป) เกษตรกรที่มีโฉนดเพื่อเกษตรกรรมจะมีแรงจูงใจอยากขายที่ดินให้กับนายทุนรายใหญ่ที่สามารถเสนอราคาที่ดินที่สูงมากกว่า เพราะนายทุนเหล่านี้มักจะมีช่องทางในการลักลอบนำที่ดินเหล่านั้นไปใช้ทำประโยชน์ประเภทอื่นโดยไม่ถูกจับได้ เนื่องจากภาครัฐเองก็มักจะมีต้นทุนในการกำกับดูแลที่สูงมากด้วย เหมือนกับปัญหาที่เคยเกิดขึ้นแล้วกับที่ดิน ส.ป.ก. จำนวนมากในอดีต ผลก็คือว่า ในท้ายที่สุดแล้วที่ดินเกษตรกรรมเหล่านั้นก็จะถูกขายเปลี่ยนมือไปให้กับนายทุนเพื่อนำไปใช้ทำประโยชน์ในรูปแบบอื่นนั่นเอง

แล้วภาครัฐจะมีวิธีการป้องกัน หรือรับมือกับปัญหาแบบนี้ ได้หรือไม่?

คำตอบคือ ได้ โดยจะมีวิธีการทางเศรษฐศาสตร์คือ วิธีการจัดเก็บค่าธรรมเนียมในการเปลี่ยนแปลงที่ดินที่มีโฉนดเพื่อเกษตรกรรมไปใช้ทำประโยชน์ในรูปแบบอื่น (land conversion charges) ซึ่งวิธีนี้จะช่วยลดปัญหาการเปลี่ยนที่ดินที่มีโฉนดเพื่อเกษตรกรรมไปใช้ประโยชน์ในรูปแบบอื่นได้ เพราะการจัดเก็บค่าธรรมเนียนนี้ จะมีผลทำให้นายทุนมีต้นทุนที่สูงขึ้นในการพัฒนาปรับเปลี่ยนการใช้ประโยชน์ที่ดินนั้นให้เป็นรูปแบบอื่น ซึ่งจะทำให้นายทุนเหล่านั้นต้องยอมล้มเลิกความตั้งใจไป หรือไม่ก็ต้องเลื่อนกำหนดเวลาในการลงทุนเปลี่ยนแปลงรูปแบบการใช้ประโยชน์ของที่ดินออกไปในอนาคต    

ตัวอย่างในทางปฏิบัติ ที่หน่วยงานภาครัฐในต่างประเทศมีการจัดเก็บค่าธรรมเนียมในแบบ land conversion charges นี้ ก็คือกรณีของ The State Department of Revenue ของ Dane County ในรัฐวิสคอนซิน ประเทศสหรัฐอเมริกา โดยได้ทำการจัดเก็บอัตราค่าธรรมเนียมแบบ land conversion charges ให้แปรผันตามขนาดของพื้นที่ที่ดินเกษตรกรรมที่จะมีการเปลี่ยนไปใช้ประโยชน์ในรูปแบบอื่น เช่น การเปลี่ยนที่ดินเกษตรกรรมที่มีขนาดพื้นที่น้อยกว่า 10 เอเคอร์ลงมา (เมื่อปี พ.ศ. 2565) นั้น เจ้าของที่ดินดังกล่าวจะถูกเรียกเก็บอัตราค่าธรรมเนียมแบบ land conversion charges เท่ากับ 1,088 ดอลลาร์ต่อเอเคอร์ต่อปี เป็นต้น ดังนั้นวิธีนี้ก็จะสามารถช่วยให้ภาครัฐสามารถป้องกันปัญหาการลักลอบปรับเปลี่ยนที่ดินเกษตรกรรมเพื่อไปใช้ประโยชน์ในรูปแบบอื่นได้ และมีประสิทธิภาพที่สูงกว่าวิธีการแบบเดิม ๆ เช่น การไปตามไล่จับคนที่ลักลอบทำผิดอย่างไม่รู้จักจบสิ้น นั่นเอง    

คอลัมน์ เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ
ดร. อารยะ ปรีชาเมตตา
กนิษฐา หลิน
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล