ว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามประเพณีการปกครองของอังกฤษ (ตอนที่ ๗)

ในอังกฤษ มีการออกพระราชบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ครั้งแรกในปี ค.ศ. ๑๙๓๗  (the Regency Act 1937)  ต่อมาแก้ไขเพิ่มเติมในปี ค.ศ. ๑๙๔๓ และ ค.ศ. ๑๙๕๓   ที่เป็นเช่นนั้น ก็เพราะว่า พ.ร.บ. ที่ออกมาครั้งแรกไม่สามารถตอบโจทย์หรือสถานการณ์จริงที่เกิดขึ้น  แม้ว่า พ.ร.บ.ฉบับแรกจะมีเจตนารมณ์ที่จะกำหนดเงื่อนไขให้ครอบคลุมทุกสถานการณ์ที่องค์พระประมุขจะทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลด้านสุขภาพ หรือทรงเสด็จต่างประเทศ หรือทรงพระเยาว์ ฯ   แต่เมื่อถึงเวลาต้องเผชิญกับเงื่อนไขในความเป็นจริงบางเงื่อนไข  ก็พบว่ามีปัญหา และตัวกฎหมายไม่สามารถมีทางออกให้ได้ จึงจำเป็นต้องมีการแก้ไข พ.ร.บ. ต่อๆมา                                                                                                         

ปัจจุบัน เนื้อหาใน พ.ร.บ. ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ค.ศ. ๑๙๕๓ ส่วนใหญ่แทบจะไม่มีความจำเป็น  ด้วยสมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่สองทรงมีพระชนมายุยิ่งยืนนาน มีพระราชโอรสหรือองค์รัชทายาทเจ้าฟ้าชายชาร์ลสที่ทรงมีพระราชโอรสคือเจ้าฟ้าชายวิลเลียมที่ทรงเจริญพระชนมายุแล้ว และพระองค์ก็ทรงมีพระโอรสพระองค์ใหญ่คือ เจ้าฟ้าชายจอร์จ  ทำให้ปัญหาในเรื่องผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ที่อาจจะทรงพระเยาว์หรือผู้ที่จะสืบราชสันตติวงศ์ยังทรงพระเยาว์อยู่นั้นหมดไป  หรือไม่น่าจะเป็นปัญหาได้ในช่วงเวลาที่ยาวนานพอสมควร    เพราะขณะนี้ เจ้าฟ้าชายวิลเลียมทรงมีพระชนมายุ ๓๙ พรรษา และเจ้าฟ้าชายจอร์จพระโอรสของพระองค์มีพระชนมายุ ๘ พรรษา                                                                             

อย่างไรก็ตาม นักวิชาการด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญได้เล็งเห็นถึงปัญหาในรายละเอียดเกี่ยวกับบทบัญญัติที่ว่าด้วยการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ใน พ.ร.บ.ดังกล่าว   เช่น ในกรณีที่องค์พระประมุขทรงพระประชวร  ถ้าอาการพระประชวรไม่รุนแรง  พ.ร.บ. กำหนดให้มีการแต่งตั้งสภาสำเร็จราชการแผ่นดิน แต่ถ้ารุนแรง ก็ให้มีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์  แต่ พ.ร.บ. ก็ไม่ได้วางมาตรฐานที่ชัดเจนในเรื่องนี้เท่าไรนัก นักวิชาการได้ตีความในประเด็นดังกล่าวนี้ว่า  ในกรณีที่อาการพระประชวรขององค์พระประมุขมีผลทำให้พระองค์ทรงไร้ความสามารถในทางจิตใจหรืออารมณ์ (mental incapacity)  หรือในกรณีที่องค์พระประมุขทรงมีอาการหนักเข้าขั้นโคม่า (coma  “ผู้ป่วยไม่รู้สึกตัวมากกว่า 6 ชั่วโมง โดยความไม่รู้สึกตัวนี้คือ ปลุกไม่ตื่น กระตุ้นด้วยความรู้สึกเจ็บ แสง เสียง แล้วไม่ตอบสนอง ไม่มีวงจรหลับ-ตื่น ตามปกติ และไม่มีการเคลื่อนไหวที่มาจากความตั้งใจ” ) ที่ยังไม่มีแนวโน้มที่อาการจะดีขึ้นหรือยังไม่มีแนวโน้มที่แน่นอนที่อาการจะดีขึ้น หรืออาการพระประชวรขององค์พระประมุขจำต้องอยู่ในภาวะที่ถูกควบคุมพระองค์ไว้ตาม พ.ร.บ. ที่ว่าด้วยสุขภาพจิต (mental health)—– เช่น พ.ร.บ. ว่าด้วยความสามารถทางจิตใจและอารมณ์  the Mental Capacity Act 2005—–ย่อมจำเป็นต้องมีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์                                                                                                                                              

แต่ปัญหาคือ ความไร้ความสามารถในทางจิตใจหรืออารมณ์ (mental incapacity)  นั้นก็มีในระดับต่างๆ ซึ่งเป็นเรื่องที่เป็นปัญหายุ่งยากมากในการประเมินตัดสิน  ไม่เฉพาะในกรณีขององค์พระประมุข แต่กับบุคคลทั่วไปด้วยเช่นกัน ดังที่เรามักจะพบเห็นได้จากกรณีการตัดสินเรื่องการมอบอำนาจหรือการแต่งตั้งผู้ดูแล (the guardian)    ปัญหาที่ว่านี้ได้แก่ สมมุติว่าองค์พระประมุขทรงมีอาการพระประชวรด้วยโรคอัลไซเมอร์ จะถือว่าทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้หรือไม่ ? และจะประเมินว่าอาการพระประชวรนี้เข้าข่ายที่ต้องตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์หรือแต่งตั้งสภาสำเร็จราชการแผ่นดิน ?                                               

ขณะเดียวกัน สภาวะความบกพร่องหรือความอ่อนแอทางกายภาพ (physical infirmity) อย่างเดียวอาจจะไม่เพียงพอที่จะเป็นเหตุผลให้มีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ เพราะอย่างในกรณีของประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา แฟรงคลิน รูสเวลท์ ป่วยเป็นโรคโปลิโอ ทำให้เป็นอัมพาทตั้งแต่ช่วงเอวลงไป แต่การป่วยนั้นก็มิได้เป็นอุปสรรคในการบริหารงานในฐานะประมุขของรัฐแต่อย่างใด   ในทำนองเดียวกัน หากองค์พระประมุขอยู่ในอาการดังกล่าวหรือมีอุปสรรคเกี่ยวกับการเคลื่อนไหว อาการดังกล่าวย่อมเป็นอุปสรรคต่อการบริหารพระราชภารกิจ  และในกรณีนี้จะเข้าข่ายที่จะต้องมีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์หรือสภาสำเร็จราชการแผ่นดินหรือไม่ ?                                                                                               

ขณะเดียวกัน พ.ร.บ. ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ก็ไม่ได้ให้นิยามเกี่ยวกับ “พระราชภารกิจ” (royal functions) ไว้อย่างละเอียด   กล่าวไว้แต่เพียงว่า “ความหมายของ พระราชภารกิจ คือ รวมถึงอำนาจและหน้าที่ทั้งหมดที่เป็นขององค์พระมหากษัตริย์”   ขณะเดียวกัน ในช่วงเจ็ดสิบปีตั้งแต่มีการออก พ.ร.บ. ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นต้นมา พระราชภารกิจส่วนใหญ่ขององค์พระประมุขของอังกฤษคือ การเสด็จพบปะประชาชนทั้งในสหราชอาณาจักรและประเทศในเครือจักรภพและในประเทศอื่นๆด้วย  ซึ่งอาจทำให้ตีความไปได้ว่า องค์พระประมุขที่ทรงมีสุขภาพทางจิตใจสมบูรณ์ดี  แต่ไม่ทรงสามารถเสด็จออกจากพระราชวังบัคกิ้งแฮมหรือซานดริงแฮม (Sandringham) ได้  หรือได้แต่ด้วยความยากลำบาก อาจจะไม่ถือว่าทรงสามารถบริหารพระราชภารกิจและหน้าที่ขององค์พระประมุขในศตวรรษที่ยี่สิบเอ็ดได้                                   

และในขณะที่สมเด็จพระราชินีนาถฯและองค์รัชทายาททรงพระชนมายุมากขึ้น สภาพการณ์ดังกล่าวนี้อาจจะมีความเป็นไปได้มากที่จะเกิดขึ้น  และหากมีการตั้งประเด็นคำถามเกี่ยวกับผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ขึ้นมาในสภาพการณ์ดังกล่าวนี้  นักวิชาการกฎหมายรัฐธรรมนูญของอังกฤษเห็นว่า บรรดาผู้ที่รับผิดชอบในการประกาศแต่งตั้งนี้ย่อมจะต้องรับสนอง “ความเห็น” ขององค์สมเด็จพระราชินีนาถฯและองค์รัชทายาทมาพิจารณาก่อนที่จะดำเนินการใดๆในการประกาศแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นครั้งแรกของอังกฤษในรอบสองร้อยปี เพราะการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ครั้งล่าสุดเกิดขึ้นในรัชสมัยของสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่สาม ในช่วงเวลาที่พระองค์ทรงพระประชวร (สติวิปลาส) จนเสด็จสวรรคต (1811-1820)  และแน่นอนว่าย่อมจะต้องมีการพิจารณาหลักฐานทางการแพทย์ที่มีข้อสรุปที่ชัดเจน  และย่อมต้องพิจารณาพระราชประสงค์ขององค์พระประมุข หากพระองค์ยังทรงอยู่ในสภาวะที่สามารถสื่อสารได้ และพระราชประสงค์ของพระองค์ถือว่าเป็นหลักฐานส่วนหนึ่งด้วย                                                                

ซึ่งในกรณีนี้ อย่างที่ผู้เขียนได้เคยกล่าวไว้ในตอนแรกๆถึงสภาวะที่มีปัญหายุ่งยากของอังกฤษในปี ค.ศ. 1788 ที่อาการพระประชวรของสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่สามทำให้พระองค์ไม่ทรงสามารถแสดงพระราชประสงค์ (the royal will) ผ่านพระราชหัตถเลขาในช่วงเวลาหนึ่ง  แม้ว่าพระองค์จะทรงมีพระสติปัญญาสมบูรณ์ปรกติ  และกฎหมายได้กำหนดไว้ว่า พระราชประสงค์ขององค์พระประมุขจะต้องกระทำเป็นลายลักษณ์อักษรเท่านั้น                                                                                                                                 

หรือสมมุติในกรณีที่องค์พระประมุขทรงประสบอุบัติเหตุบางอย่าง (เช่น อุบัติเหตุจากการขี่ม้า) และคาดการณ์ได้แน่นอนว่าพระองค์จะทรงกลับมามีพระพลานามัยปรกติในไม่ช้า ในกรณีแบบนี้ ไม่จำเป็นต้องแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ แต่เหมาะสมที่จะใช้การแต่งตั้งสภาสำเร็จราชการแผ่นดิน  แต่การแต่งตั้งสภาผู้สำเร็จราชการแผ่นดินนั้นจะต้องกระทำโดยองค์พระประมุขเท่านั้น และปัญหาความยุ่งยากอาจจะเกิดขึ้น หากองค์พระประมุขไม่ทรงสามารถทรงพระอักษรได้  และ พ.ร.บ. ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ค.ศ. ๑๙๓๗ ก็ไม่ได้เปิดเงื่อนไขอะไรอื่นในการแก้ปัญหาดังกล่าวนี้                                         

สิ่งที่จะเป็นทางออกในกรณีดังกล่าวนี้ก็กลับกลายเป็นว่า ต้องหันไปใช้การแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ให้บริหารพระราชภารกิจไปจนกว่าองค์พระประมุขจะทรงพระอักษรได้  เพราะการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ของอังกฤษนั้นกระทำโดยคณะบุคคลอื่น ไม่ใช่การแต่งตั้งโดยลำพังองค์พระประมุข !

สมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่สอง และ เจ้าฟ้าชายชาร์ลส

เจ้าชายวิลเลียมและเจ้าชายจอร์จ