เว้นวรรครัฐประหาร (ตอนที่ ๑๕): การเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขการยุบสภาเมื่อใกล้ครบวาระของอังกฤษ

ในปี ค.ศ. 2011 อังกฤษได้มีการออกพระราชบัญญัติที่เรียกว่า the Fixed-Term Parliament ที่กำหนดให้การยุบสภาก่อนครบวาระจะกระทำได้ก็ต่อเมื่อได้รับเสียงเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรเป็นจำนวนสองในสาม ซึ่งถือว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงแบบแผนประเพณีในการยุบสภาครั้งใหญ่ของอังกฤษและของโลกเลยก็ว่าได้

แม้ว่าอังกฤษในฐานะแม่แบบของการปกครองแบบรัฐสภาที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขจะเปลี่ยนแปลงแบบแผนในการยุบสภาโดยตราพระราชบัญญัติการมีรัฐสภาที่มีวาระที่แน่นอน the Fixed-Term Parliament ในปี ค.ศ. 2011  แต่ก็ยังไม่มีประเทศที่ใช้รูปแบบการปกครองตามอังกฤษเปลี่ยนแปลงแบบแผนการยุบสภาตามอังกฤษ

มีผู้ให้ความเห็นว่า การเปลี่ยนแปลงแบบแผนการยุบสภาของอังกฤษถือเป็นวิวัฒนาการทางการเมืองการปกครองของอังกฤษที่ดำเนินมาอย่างค่อยเป็นค่อยไป และเชื่อว่า ในที่สุดแล้ว ประเทศอื่นๆก็จะเปลี่ยนแปลงตามอังกฤษ หากระบบรัฐสภาประสบปัญหาเช่นเดียวกับอังกฤษ  ซึ่งหมายความว่า ระบบรัฐสภาไม่ได้มีรูปร่างหน้าตาที่ตายตัวและหยุดนิ่ง แต่จะเปลี่ยนแปลงไปตามเงื่อนไขต่างๆ

สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้ง (IDEA, International Institute for Democracy and Electoral Assistance) ได้กล่าวถึง “การยุบสภาโดยการตัดสินใจของสภา” ไว้ว่า การกำหนดให้สภาเป็นผู้ลงมติยุบสภาถือเป็นทางเลือกอีกทางหนึ่งในการยุบสภา นั่นคือ การให้สภาผู้แทนราษฎรสามารถลงมติตัดสินใจว่าจะยุบตัวเองเมื่อไร โดยขึ้นอยู่กับวาระสูงสุดของสภาที่ถูกกำหนดไว้ด้วย  ตัวอย่างได้แก่ มาตรา 73 รัฐธรรมนูญของโซโลมอนไอซ์แลนด์ ที่กำหนดว่า ‘ถ้าเมื่อไรก็ตาม สภาผู้แทนราษฎรตัดสินใจยุบสภาโดยได้รับการสนับสนุนจากการลงคะแนนด้วยเสียงข้างมากเด็ดขาด (absolute majority) ของสมาชิกสภาเห็นว่า สภาควรยุบ  ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์จะยุบสภาทันทีโดยการประกาศในเอกสารราชการ  ในกรณีเช่นนี้ การยุบสภาเป็นการกระทำที่เป็นทางการโดยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ แต่ผู้สำเร็จราชการยุบสภาบนพื้นฐานการตัดสินใจของสภา ไม่ใช่ตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีโดยลำพัง

สถาบัน IDEA เห็นว่าการกำหนดการยุบสภาเช่นนี้ส่งผลให้การแก้ไขวิกฤตการณ์ทางการเมือง อาทิ ปัญหาที่เกิดตามมาจากการลาออกของรัฐบาล การลงมติไม่ไว้วางใจหรือผลการเลือกตั้งที่ไม่เด็ดขาด ที่ไม่มีพรรคใดได้เสียงข้างมากชัดเจน จะยังคงอยู่ที่การตัดสินใจของสภาผู้แทนราษฎรเป็นที่สุด  การตัดสินใจใดๆในการยุบสภาจะต้องผ่านการถกเถียงในสภาและเป็นที่ยอมรับโดยสภา ไม่ใช่สภาจะต้องยอมรับสภาพการยุบสภาที่มาจากการตัดสินใจโดยลับโดยประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรี  ความจำเป็นที่จะต้องได้รับการยอมรับจากสภาในการยุบสภาสำหรับการยุบสภาก่อนสภาครบวาระจะช่วยป้องกันการใช้อำนาจยุบสภาอย่างไม่ถูกต้องและมักง่าย  เพราะสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะมีแนวโน้มที่จะหาทางแก้ไขวิกฤตการณ์ทางการเมืองด้วยหนทางอื่นมากกว่าการยุบสภาและต้องเสี่ยงกับผลการเลือกตั้ง ซึ่งหนทางอื่นๆ ก่อนที่จะตัดสินใจยุบสภาได้แก่ การเปลี่ยนรัฐบาลในกรณีที่มีการลงมติไม่ไว้วางใจ หรือการจัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อยในกรณีที่ผลการเลือกตั้งไม่มีพรรคใดได้เสียงข้างมากชัดเจน

การกำหนดให้การตัดสินใจยุบสภาอยู่ที่ตัวสภาเองนี้  ส่งผลให้รัฐบาลไม่สามารถใช้การขู่ที่จะยุบสภาเป็นเครื่องมือในการหว่านล้อมหรือมีอิทธิพลต่อสภาได้ ดังนั้น วิธีการเช่นนี้จะทำให้สภาโดยรวมมีความเข้มแข็งขึ้น และโดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับสมาชิกสภาที่ยังไม่มีชื่อเสียง (backbenchers)  สามารถป้องกันการครอบงำจากฝ่ายบริหาร  ท้ายที่สุด แนวทางนี้จะช่วยขจัดความคลุมเครือเกี่ยวกับข้อถกเถียงเรื่องสถานะของอำนาจและการใช้อำนาจวินิจฉัยของประมุขของรัฐ เพราะอำนาจเหล่านี้ได้ถูกกำหนดให้อยู่ในสภาผู้แทนราษฎรอย่างชัดเจนและเป็นการปฏิเสธอำนาจในการยุบสภาผู้แทนราษฎรของประมุขของรัฐ”

อย่างไรก็ตาม “ในประเทศที่มีระบบพรรคการเมืองหลายพรรค ความจำเป็นที่จะต้องได้เสียงข้างมากเบ็ดเสร็จเด็ดขาด (absolute majority) ของสมาชิกสภาทั้งหมดเพื่อลงมติในการยุบสภาอาจจะส่งผลให้สมาชิกพรรคในรัฐบาลผสมรุ่นเยาว์พยายามที่จะคัดค้านการยุบสภาได้ เพราะพวกเขาจะต้องเผชิญกับความสุ่มเสี่ยงในการเลือกตั้งมากกว่าสมาชิกพรรคอาวุโสที่มีฐานเสียงมั่นคงเข้มแข็ง 

การให้สภาต้องมีมติเสียงข้างมากเด็ดขาดถึงจะยุบสภาได้ ส่งผลให้เกิดการต่อรองของพวกเขากับสมาชิกอาวุโสในพรรครัฐบาลผสมมีน้ำหนักมากขึ้น โดยเฉพาะในช่วงที่รัฐบาลผสมจะไปไม่รอด

ที่เป็นเช่นนี้เพราะสมาชิกสภารุ่นเยาว์จะพยายามซื้อเวลาที่จำเป็นในการแสวงหาการเจรจาต่อรองกับพรรคอื่นๆ เพื่อจัดตั้งรัฐบาลผสมขึ้นใหม่มากกว่าที่จะเสี่ยงกับการยุบสภาและการเลือกตั้ง  

ขณะเดียวกัน ในบางประเทศได้กำหนดเงื่อนไขว่า สภาผู้แทนราษฎรจะต้องได้เสียงข้างมากพิเศษ (supramajority) ถึงจะยุบสภาได้ เช่นประเทศลิธัวเนีย กำหนดไว้ว่าจะต้องได้เสียงข้างมากสามในห้าของจำนวนสมาชิกสภาทั้งหมด

อย่างไรก็ตาม ในปี พ.ศ. 2559 ผู้เขียนได้มีโอกาสสนทนาในประเด็นการเปลี่ยนแปลงแบบแผนการยุบสภาของอังกฤษกับศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ผู้เชี่ยวชาญทางด้านกฎหมายมหาชน  

อาจารย์บวรศักดิ์ให้ความเห็นว่า “อาจารย์ (ผู้เขียน) ก็ลองไปดูของอังกฤษตอนนี้ เขาแก้แล้วนะ นายกฯ ยุบสภาไม่ได้แล้ว สภาจะต้องเป็นผู้ลงมติยุบเองโดยสภาต้องลงมติด้วยเสียง 2 ใน 3”

ผู้เขียนได้ถามท่านว่า แนวทางนี้จะสามารถเป็นทางออกที่ดีสำหรับการยุบสภาผู้แทนราษฎรของไทยในอนาคตหรือไม่ ?

อาจารย์บวรศักดิ์ตอบว่า “ผมไม่เห็นด้วย เพราะมันทำให้ระบบรัฐสภาเพี้ยน คือว่า ดุลอำนาจมันไม่มีอีกต่อไปแล้ว ที่จะให้ฝ่ายบริหารยุบสภาได้ ไม่มีความหมายแล้ว ถ้าให้สภาประกาศยุบสภาด้วยตัวเอง เพราะมันไม่มีใครยุบหรอกครับ อาจารย์ แม้กระทั่ง ส.ส.รัฐบาลเองก็จะไปโหวตกับฝ่ายค้านว่าไม่ยุบ เพราะฉะนั้นให้สภายุบสภาเอง ก็เหมือนไม่มียุบสภา มันเคยเกิดขึ้นแล้ว รัฐธรรมนูญฝรั่งเศส สาธารณรัฐที่ ๓ บอกว่าการยุบสภา  ประธานาธิบดีต้องปรึกษากับเซเนตก่อน แล้วเซเนตก็พวกพรรคการเมืองนั่งอยู่ มันไม่ให้ยุบหรอก” 

ดังนั้น ในทรรศนะของอาจารย์บวรศักดิ์ พ.ร.บ. “the Fixed Term Parliament” (วาระที่แน่นอนของสภา) พ.ศ. 2554 (2011) ของอังกฤษเป็นการทำให้ระบบรัฐสภาเบี่ยงเบนเสียสมดุลในสัมพันธภาพระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ 

และถ้าใช้กับเมืองไทยเรา จะเป็นอย่างที่อาจารย์บวรศักดิ์ว่าไว้หรือไม่ นั่นคือ “ถ้าให้สภาประกาศยุบสภาด้วยตัวเอง เพราะมันไม่มีใครยุบหรอกครับ อาจารย์ แม้กระทั่ง ส.ส.รัฐบาลเองก็จะไปโหวตกับฝ่ายค้านว่าไม่ยุบ”