ควรทําโครงการบริหารจัดการน้ำโขง เลย ชี มูล หรือไม่

ประมาณ 1 ใน 3 ของพื้นที่และประชากรของประเทศอยู่ในภาคอีสาน  ประชากรส่วนใหญ่ยังคงพึ่งพาภาคเกษตร พื้นที่เกษตรในภาคอีสานมีอยู่ประมาณร้อยละ 42 ของพื้นที่เกษตรทั้งประเทศ และมีครัวเรือนเกษตรในภาคของอีสานเกือบครึ่งของครัวเรือนเกษตรทั้งหมด แต่มีพื้นที่ชลประทานเพียงร้อยละ 14 ของพื้นที่ชลประทานทั้งประเทศ ทําให้รายได้ภาคเกษตร/ครัวเรือน/ปีในภาคอีสานน้อยกว่าทุกภาค อยู่ที่ร้อยละ 40 ของรายได้ภาดเกษตรของประเทศ  ยิ่งกว่านั้น ร้อยละ 58 ของหมู่บ้านที่ประสพปัญหาภัยแล้งอยู่ในภาคอีสาน มีผลกระทบต่อรายได้และการดํารงชีวิต มีพื้นที่บางแห่งในโคราช บุรีรัมย์ และร้อยเอ็ด ที่เสี่ยงจะเป็นทะเลทรายด้วยซ้ำ

ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 13 (2566-2570) รัฐบาลมีนโยบาย ที่จะแก้ปัญหาความยากจน ความเหลื่อมลํ้าในการกระจายรายได้ มุ่งที่จะพัฒนาภาคเกษตรให้เป็นเกษตรมูลค่าสูง สิ่งเหล่านี้จะเกิดขึ้นไม่ได้เลยหากไม่มีการบริหารจัดการนํ้าในภาคอีสานอย่างเป็นระบบ เพื่อให้พื้นที่เกษตรมีประสิทธิภาพในการผลิตเพิ่มขึ้น ไม่ประสพปัญหาภัยแล้ง น้ำท่วมปีแล้วปีเล่า

สํานักงานทรัพยากรนํ้าแห่งชาติและกรมชลประทานได้จัดทําแผนแม่บทการพัฒนาการใช้ประโยชน์จากแม่นํ้าโขงและลํานํ้าสาขาของแม่น้ำโขงเพื่อจะเพิ่มพื้นที่ชลประทานและจัดหานํ้าต้นทุนให้กับแหล่งเก็บน้ำต่างๆ

ในแผนแม่บท ประกอบไปด้วยโครงการต่างๆ 4 ระยะ แต่โครงการที่สําคัญที่สุดในแผนแม่บทนี้คือ โครงการบริหารจัดการน้ำโขง เลย ชี มูล เพราะเป็นโครงการที่ใช้เงินลงทุนสูงมาก และแตกต่างจากโครงการอื่นๆตรงที่จะเป็นการผันนําจากลํานํ้าโขงโดยแรงโน้มถ่วงแทนการสูบนํ้า เป็นโครงการที่ต่อยอดมาจากแนวคิดของมูลนิธินํ้าและคุณภาพชีวิต ทําให้ประหยัดพลังงานในระยะยาว โครงการนี้จะผันนํ้าโดยอาศัยแรงโน้มถ่วงตรงปากแม่น้ำเลย คลองส่งน้ำและอุโมงค์ผันน้ำโดยได้มีการศึกษาเรื่องผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมไว้แล้ว

เมื่อคณะผู้ศึกษาพบว่า โครงการผันน้ำโขง เลย ชี มูลโดยแรงโน้มถ่วงนี้มีความเป็นไปได้ทางวิศวกรรม สิ่งที่จะต้องตอบคําถามต่อไปคือ มีความเป็นไปได้หรือคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์หรือไม่

ในการศึกษาความเป็นไปได้ทางเศรษฐศาสตร์  ประเมินผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากการเพิ่มพื้นที่ชลประทานฤดูฝน 31.7 ล้านไร่ และ 11.5 ล้านไร่ในฤดูแล้ง ครัวเรือนที่ได้รับประโยชน์ 1.36 ล้านครัวเรือน หรือคิดเป็นประชากร 5.4 ล้านคน กระจายอยู่ใน 20 จังหวัด 281อําเภอ

ในการศึกษาความเป็นไปได้ทางเศรษฐศาสตร์ โดยการวิเคราะห์ผลประโยชน์-ต้นทุน (Benefit-Cost Analysis) คณะผู้ศึกษาประเมินว่า หากมีโครงการผันนํ้า โขง เลย ชี มูล ด้วยแรงโน้มถ่วง จะมีผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ (ที่สามารถตีมูลค่าเป็นเงินได้) จาก ภาคเกษตร ประมง ปศุสัตว์ การเติมนํ้าในอ่างเก็บน้ำเดิม การเพิ่มนํ้าอุปโภคบริโภค การจ้างงานในช่วงเวลาการก่อสร้าง การบรรเทาอุทกภัย การคมนาคม ขนส่งและท่องเที่ยว อุตสาหกรรมแปรรูปเกษตร พลังงานไฟฟ้า และอื่นๆรวมทั้งสิ้น 316,908 ล้านบาทต่อปี เมื่อโครงการเสร็จสมบูรณ์

แต่ประโยชน์ที่สูงมากนี้ ก็มาพร้อมกับเงินลงทุนที่สูงมากเช่นเดียวกัน ในช่วงเวลาทําโครงการ 11.5 ปี จะใช้เงินลงทุนรวมทั้งสิ้นประมาณ 1.9 ล้านล้านบาท

เมื่อเทียบผลประโยชน์กับต้นทุน คณะผู้ศึกษาพบว่า โครงการบริหารจัดการน้ำโขงเลย ชี มูล จะมีมูลค่าปัจจุบันสุทธิ (net present value) สูงถึง 631,466 ล้านบาท มีอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐศาสตร์ (economic rate of return) ถึงร้อยละ 15 นั่นหมายความว่า โครงการมีความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์ที่จะลงทุน

อย่างไรก็ตาม นักเศรษฐศาสตร์ทราบดีว่า เครื่องมือที่ใช้วิเคราะห์หรือ Benefit-Cost Analysis มีข้อจํากัดอยู่มาก ไม่เช่นนั้น เราคงไม่เห็นโครงการการลงทุนใหญ่ที่ล้มเหลว เพราะโครงการเหล่านั้นย่อมผ่านการศึกษาความเป็นไปได้ทางเศรษฐศาสตร์มาแล้วทั้งสิ้น ไม่เช่นนั้นคงไม่ได้ลงทุนตั้งแต่แรก ข้อจํากัดที่ทราบกันดีอยู่คือ เรื่องข้อมูลที่ไม่ครบถ้วนหรือแม้กระทั่งไม่มีข้อมูลจะนํามาวิเคราะห์ ข้อมูลที่ใช้ในอนาคตก็ได้จากการคาดการณ์ เช่นราคาพืชผล ระดับนํ้าในลําน้ำโขง เป็นต้น นอกจากนี้ ยังมีผลประโยชน์หรือต้นทุนบางอย่างที่ไม่สามารถวัดมูลค่าในรูปตัวเงินได้

ในโครงการบริหารจัดการน้ำโขง เลย ชี มูล หากเป็นไปตามที่ตั้งไว้ ยังมี ประโยชน์ที่ไม่สามารถตีค่าในรูปตัวเงินได้ เช่น การลดความเหลื่อมลํ้าในการกระจายรายได้ ลดการย้ายถิ่นและความแออัดในเมืองหลวง ที่สร้างปัญหาสังคมและการเมือง เป็นต้น

นอกจากนี้ โครงการยังอาจมีประโยชน์ในรูปของการเตรียมการสําหรับประเด็นเรื่องclimate change ซึ่งปัจจุบัน แทบทุกประเทศเชื่อกันว่า เป็นเรื่องสําคัญที่ต้องมีนโยบายรองรับ  เพราะ ไม่ใช่เพียงแต่จะทําให้โลกร้อนขึ้น แต่จะมีผลต่อความสามารถในการผลิตของภาคเกษตร การเกิดอุทกภัย ฝนแล้งและน้ำท่วม ที่จะรุนแรงขึ้น และถี่ขึ้น หากโครงการบริหารจัดการน้ำโขง เลย ชี มูล จะเป็นการช่วยบรรเทาอุทกภัยได้ ก็ถือว่าเป็นการเตรียมการเพื่อรับมือกับ climate change ได้ทางหนึ่ง ที่จะทําให้ผลประโยชน์ของโครงการมีมากขึ้น

สิ่งที่น่าเป็นห่วงสําหรับโครงการบริหารจัดการน้ำโขงเลย ชี มูล อาจมิใช่เงินลงทุนที่สูงมากถึง 1.9 ล้านล้านบาท เพราะ ประการแรก เป็นโครงการที่อาศัยแรงโน้มถ่วง ไม่ต้องสูบนํ้าที่สิ้นเปลืองพลังงานในแต่ละปี ไม่ขึ้นกับความผันผวนของราคาพลังงานในอนาคต อีกประการหนึ่งคือ การใช้จ่ายเงินลงทุนจะทะยอยใช้ในช่วงเวลา 11.5 ปี อาจจะมีบางช่วงที่มีการใช้เงินลงทุนสูงมาก เช่น ปีที่ 7-9 ของโครงการ ที่อาจจะใช้เงินมากกว่า ปีละ 200000 ล้านบาท แต่รัฐก็สามารถวางแผนการใช้จ่ายเงินล่วงหน้าได้  เทียบกับการใช้เงินในการประกันรายได้และชดเชยภาคเกษตรที่ในปีนี้ มีสูงถึงกว่า 100,000 ล้านบาทแล้ว และเป็นการใช้เงินที่ไม่เพิ่มศักยภาพในการพัฒนาในระยะยาว

สิ่งที่น่าเป็นกังวลที่สุดของโครงการนี้คือ การบริหารจัดการ ‘โครงการ ‘ เพราะเป็นโครงการที่จะมี ความเสี่ยง (risks) และผลกระทบภายนอก (externalities) สูงมาก ในแง่ของความเสี่ยง ที่เกิดขึ้นในทุกช่วงเวลาของโครงการ ตั้งแต่การจัดซื้อจัดจ้าง

ความร่วมมือของหน่วยงานต่างๆและคนในพื้นที่ การลงทุนในการพัฒนาแหล่งนํ้าของประเทศจีนและลาว ต้องมีการระบุ ความเสี่ยงและแนวทางการบริหารความเสี่ยงของโครงการตั้งแต่แรก เพื่อให้โครงการประสพความสำเร็จ

เมื่อโครงการนี้เป็นโครงการขนาดใหญ่ มีผลกระทบภายนอก ( externalities) ทั้งที่เป็นบวก และลบกับคนในหลายพื้นที่ หลายจังหวัดและในระดับประเทศ จึงต้องมีการบริหารจัดการอย่างเป็นระบบ มีขอบเขตอํานาจการตัดสินใจและการประสานผลประโยชน์ ต่อรอง เพื่อให้คนในพื้นที่มีส่วนร่วมในการพัฒนาและในการใช้ประโยชน์จากโครงการ มีขบวนการตัดสินใจที่เป็นการกระจายอํานาจเพื่อให้คนในพื้นที่มีส่วนในการพัฒนา และเป็นการรวมศูนย์อํานาจกรณีมีการขัดกันของผลประโยชน์ในพื้นที่ต่างๆ หรือมีสถานการณ์วิกฤต โดยพิจารณาประโยชน์ส่วนรวมเป็นหลัก

ในระดับประเทศ ต้องมีนโยบายที่ชัดเจนในการพัฒนาอุตสาหกรรมต่อเนื่อง การปลูกพืชที่เหมาะกับพื้นที่ การหาตลาด เพื่อรัฐจะไม่ต้องมีการใช้จ่ายเงินเพื่อพยุงราคาพืชผลต่อไปอีกเมื่ออุปทานของผลผลิตมีมากขึ้นจากระบบชลประทาน

โครงการบริหารจัดการน้ำโขง เลย ชี มูล จะสามารถพลิกฟื้นภาคอีสานได้ ต้องอาศัยการบริหารจัดการ’โครงการ’ ที่ดีตลอดช่วงอายุของโครงการ มีข้อมูลประกอบการตัดสินใจ มีการกระจายอํานาจและรวมศูนย์อํานาจที่เหมาะสม รวมทั้งมีการตระหนักถึงความเสี่ยงที่อาจจะเกิดขึ้นพร้อมทั้งวิธีบริหารความเสี่ยงต่างๆตั้งแต่ต้น มีขบวนการตัดสินใจที่มีความโปร่งใสและธรรมาภิบาล รวมทั้งการทํางานเป็นทีมของหน่วยงานต่างๆของภาครัฐ ซึ่งสิ่งเหล่านี้ต้องยอมรับว่าเป็นจุดอ่อนของระบบราชการไทย ทําให้การบริหารจัดการ ‘โครงการ’ มีความสําคัญมากกว่าการบริหารจัดการ ‘นํ้า’ เสียอีก  เพื่อให้โครงการที่ใช้เงินลงทุนจํานวนมากเช่นนี้ ประสพความสําเร็จในการสร้างศักยภาพให้กับภาคอีสานอย่างแท้จริง

ดร.อัจนา ไวความดี

มูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล

 คอลัมน์ เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ