เขมรสะดุ้ง! อดีตเสธ.ทร กางประวัติศาสตร์ UNCLOS เตรียมรอรับผลเลือกทางนี้

อดีตเสนาธิการกองทัพเรือ  กางประวัติศาสตร์ เปรียบเทียบสถานการณ์และพฤติกรรมที่นำไปสู่การประนอมภาคบังคับตาม UNCLOS เตรียมรอรับผลเลือกทางนี้ ระหว่างกรณีติมอร์เลสเต-ออสเตรเลียกับกรณีไทย-กัมพูชา : ใครเหมือนใคร?

7 มิ.ย.2569 –  พลเรือเอก พัลลภ ตมิศานนท์ อดีตเสนาธิการกองทัพเรือ  ระบุข้อความในเฟซบุ๊ก ว่า นายกรัฐมนตรีกัมพูชาแถลงข่าวเมื่อ 2 มิถุนายน 2569 ว่าได้แจ้งเริ่มกระบวนการประนอมภาคบังคับ (Compulsory Conciliation) ตาม UNCLOS กับไทยเพื่อระงับข้อพิพาทเกี่ยวกับพื้นที่อ้างสิทธิเขตทางทะเลทับซ้อนกันในอ่าวไทย โดยยกตัวอย่างความสำเร็จของการนำกระบวนนี้มาใช้เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์เมื่อปี 2559 กับกรณีข้อพิพาทเขตทางทะเลในทะเลติมอร์ระหว่างติมอร์เลสเตกับออสเตรเลียจนสามารถยุติข้อพิพาทได้ในปี 2561 ดังนั้นหากนำมาใช้กับข้อพิพาทไทย-กัมพูชาก็จะเป็นกรณีที่สองในประวัติศาสตร์เช่นกัน จึงเกิดคำถามตามมาว่าทั้งสองกรณีนี้ เหมือนและต่างกันอย่างไรและที่อยากรู้คือ ใครเหมือนใครบ้าง?

​ คงต้องเริ่มปูพื้นก่อนว่าข้อพิพาททางทะเลระหว่างติมอร์เลสเต-ออสเตรเลียนั้น  เกิดขึ้นในเขตไหล่ทวีปในทะเลติมอร์นอกชายฝั่งของทั้งสองประเทศซึ่งอุดมด้วยทรัพยากรปิโตรเลียม แม้ยังมิได้แบ่งเขตไหล่ทวีประหว่างกันให้ชัดเจนตั้งแต่เมื่อครั้งติมอร์เลสเตยังเป็นส่วนหนึ่งของอินโดนีเซียก็ตาม แต่ทั้งอินโดนีเซียและต่อมาคือติมอร์เลสเตได้ทำสนธิสัญญากับออสเตรเลียเพื่อพัฒนาปิโตรเลียมร่วมกันหลายครั้งได้แก่ Timor Gap Treaty ระหว่างอินโดนีเซียกับออสเตรเลียเมื่อปี 2532 , Timor Sea Treaty ระหว่างติมอร์เลสเตกับออสเตรเลียเมื่อปี 2545 เพื่อพัฒนาปิโตรเลียมร่วมกันใน พื้นที่ Joint Petroleum Development Area (JPDA) กว่า 75,000 ตร.กม. ตามภาพที่1 และสนธิสัญญา Certain Maritime Arrangements in the Timor Sea (CMATS) ในปี 2549 เพื่อแบ่งผลประโยชน์จากแอ่ง Greater Sunrise ซึ่งเป็นแอ่งปิโตรเลียมใหญ่ที่สุดใน JPDA ฝ่ายละเท่ากันแบบ 50-50

​ อย่างไรก็ตามชาวติมอร์เลสเตเห็นว่าการทำสนธิสัญญาต่างๆกับออสเตรเลียเพื่อพัฒนาปิโตรเลียมใน JPDA ที่ผ่านมานั้น มีเงื่อนไขและสัดส่วนการแบ่งผลประโยชน์ที่ไม่เป็นธรรมต่อติมอร์เลสเต เพราะพื้นที่ JPDA ทั้งหมดกว่า 75,000 ตร.กม.นั้น อยู่ชิดมาทางฝั่งติมอร์เลสเตมากกว่าออสเตรเลียคือห่างฝั่งติมอร์เลสเตเพียง 220 กม.และแต่ห่างฝั่งออสเตรเลียถึง 500 กม. โดยเฉพาะอย่างยิ่งแอ่ง Greater Sunrise นั้นอยู่ห่างฝั่งติมอร์เลสเตเพียง 135 กม.เท่านั้น จึงต้องการให้มีการแบ่งเขตแดนทางทะเลที่ถาวร (Permanent maritime boundaries) ก่อน

​ ดังนั้นเมื่อติมอร์เลสเตแยกตัวเป็นเอกราชจากอินโดนีเซียเมื่อ 20 พฤษภาคม 2545 จึงได้เรียกร้องกับออสเตรเลียอย่างต่อเนื่องให้มีการเจรจาแบ่งเขตแดนทางทะเลที่ถาวรอันจะนำไปสู่แนวทางที่จะพัฒนาและแบ่งผลประโยชน์ปิโตรเลียมในพื้นที่เพื่อให้บรรลุผลอันเที่ยงธรรม (Equitable solution) แต่ออสเตรเลียปฏิเสธที่จะเจรจาเรื่องนี้มาโดยตลอด ทั้งๆที่ข้อเท็จจริงปรากฎว่าออสเตรเลียซึ่งมีพื้นที่ EEZ และไหล่ทวีปกว้างใหญ่ไพศาลกว่า 8.14 ล้าน ตร.กม.นั้น แท้ที่จริงได้เจรจาแบ่งเขตทางทะเลกับประเทศอื่นๆโดยรอบได้เกือบทั้งหมดตั้งแต่ปี 2547 เหลือแต่เพียงกับติมอร์เลสเตเท่านั้น ทั้งๆที่พื้นที่พิพาทกับติมอร์เลสเตมีขนาดไม่ถึง 2% ของพื้นที่ทางทะเลทั้งหมดของออสเตรเลียตามภาพที่ 2 อีกทั้งพื้นที่ JPDA อยู่ห่างชายฝั่งแต่ละประเทศหลายร้อยกิโลเมตรจึงอยู่นอกพื้นที่ทะเลอาณาเขต ดังนั้นการแบ่งเขตแดนทางทะเลใน JPDA จึงเป็นการแบ่งเฉพาะสิทธิอธิปไตยในทรัพยากรต่างๆใน EEZ และไหล่ทวีปเท่านั้น ไม่มีส่วนใดเลยที่เป็นการแบ่งพื้นที่ทะเลอาณาเขตซึ่งจะเกี่ยวข้องกับอำนาจอธิปไตยและความมั่นคงของประเทศ ดังนั้นจึงไม่มีเหตุผลใดเลยที่ออสเตรเลียจะปฏิเสธหรือบ่ายเบี่ยงการเจรจาแบ่งเขตไหล่ทวีปกับติมอร์เลสเต ซึ่งสร้างความผิดหวังให้ชาวติมอร์เลสเตอย่างมาก

​ แต่จุดพลักผันของสถานการณ์เกิดขึ้นจาก 2 เหตุการณ์ เหตุการณ์แรกเกิดในปี 2556 เมื่อติมอร์เลสเตตรวจพบหลักฐานชัดเจนว่า ระหว่างการเจรจากับออสเตรเลียในช่วงปี 2547 เพื่อจัดทำ สนธิสัญญา CMATS ออสเตรเลียได้ทำการจารกรรมข้อมูลความลับเพื่อสร้างความได้เปรียบในการทำสนธิสัญญาด้วยการติดเครื่องดักฟังการสนทนาในอาคารของหน่วยงานติมอร์เลสเต ทำให้ในเดือนเมษายน 2556 ติมอร์เลสเตได้ยื่นคำร้องต่อศาลอนุญาโตตุลาการถาวรระหว่างประเทศ (Permanent Court of Arbitration) ที่กรุงเฮก เรียกร้องให้สนธิสัญญา CMATS เป็นโมฆะเพราะมีกระบวนการจัดทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

​ เหตุการณ์ที่ 2 เกิดขึ้นเมื่อ 3 ธันวาคม 2556 ระหว่างการสอบสวนของศาลอนุญาโตตุลาการกรณีออสเตรเลียกระทำการจารกรรมข้อมูล เกิดเหตุการณ์เจ้าหน้าที่ออสเตรเลียบุกค้นสำนักงานที่ปรึกษาทางกฎหมายของติมอร์เลสเตในกรุงแคนเบอรา และยึดเอกสารความลับรวมถึงคำแนะนำด้านกฎหมายต่างๆ ซึ่งติมอร์เลสเตเรียกร้องในออสเตรเลียส่งคืนเอกสารเหล่านี้แต่ออสเตรเลียปฏิเสธ ติมอร์เลสเตจึงยื่นคำร้องต่อศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (ICJ) ว่าการกระทำของออสเตรเลียดังกล่าวเป็นสิ่งผิดกฎหมาย ซึ่งต่อมาเมื่อมีนาคม 2557 ICJ มีคำตัดสินว่าออสเตรเลียไม่มีสิทธิกระทำการดังกล่าว และไม่มีสิทธิกระทำการใดๆอันจะเป็นการแทรกแซงกระบวนการต่อสู้ทางกฎหมายของติมอร์เลสเต ทำให้หลังจากนั้นประมาณ 1 ปีออสเตรเลียจึงได้คืนเอกสารต่างๆที่ยึดไปให้แก่ติมอร์เลสเต

​ พฤติกรรมทั้ง 2 เหตุการณ์ของรัฐบาลออสเตรเลียที่กระทำต่อติมอร์เลสเตทั้งการจารกรรมข้อมูลทางราชการและการบุกค้นตรวจยึดเอกสารทางราชการของฝ่ายติมอร์เลสเตนั้น สร้างความอับอายและเสื่อมเสียชื่อเสียงแก่ออสเตรเลียอย่างมาก กระแสสังคมและมวลชนทั้งในติมอร์เลสเตและในออสเตรเลียเองเริ่มเรียกร้องกดดัน โดยเมื่อ 22 มีนาคม 2559 มวลชนติมอร์เลสเตกว่า 10,000 คน ชุมนุมประท้วงรัฐบาลออสเตรเลียหน้าสถานทูตออสเตรเลียในกรุงดิลี มวลชนในออสเตรเลียเองส่งกระแสเรียกร้องให้รัฐบาลของตนปฏิบัติต่อประเทศเพื่อนบ้านที่เล็กกว่าด้วยความเป็นธรรมและเป็นไปตามกรอบของกฎหมายระหว่างประเทศรวมทั้งเรียกร้องให้รัฐบาลทั้งสองประเทศเร่งแก้ปัญหาข้อพิพาทเขตแดนทางทะเลบนพื้นฐานของกฎหมายระหว่างประเทศ

​ ฟางเส้นสุดท้ายที่ทำให้เกิดกระบวนการประนอมภาคบังคับคือการที่รัฐบาลติมอร์เลสเตมีหนังสือถึงรัฐบาลออสเตรเลียเมื่อกุมภาพันธ์ 2559 ขอให้มีการเจรจาแบ่งเขตแดนทางทะเลที่ถาวร แต่ได้รับการปฏิเสธทำให้ติมอร์เลสเตไม่มีทางเลือกต้องนำข้อพิพาทดังกล่าวเข้าสู่กระบวนการประนอมภาคบังคับตาม UNCLOS เป็นครั้งแรกและกรณีแรกในประวัติศาสตร์ โดยรัฐบาลติมอร์เลสเตมีหนังสือแจ้งรัฐบาลออสเตรเลียเมื่อ 11 เมษายน 2559 เพื่อเริ่มกระบวนการประนอมภาคบังคับพร้อมส่งสำเนาหนังสือแจ้งดังกล่าวให้เลขาธิการ UN เพื่อเป็นหลักฐาน รวมทั้งได้แต่งตั้งผู้ประนอม 2 คนตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ใน UNCLOS ภาคผนวก 5 ข้อ 3 โดยออสเตรเลียมีเวลา 21 วันที่จะแต่งตั้งผู้ประนอมอีก 2 คนในสัดส่วนของตน

​ รัฐบาลออสเตรเลียใช้เวลาพิจารณาเรื่องนี้ 21 วันพอดี โดยเมื่อ 2 พฤษภาคม 2559 ได้มีหนังสือแจ้งตอบตกลงยอมรับเข้าร่วมกระบวนการประนอมภาคบังคับกับติมอร์เลสเต พร้อมกับแต่งตั้งผู้ประนอมอีก 2 คน แต่ได้แจ้งสงวนสิทธิที่จะโต้แย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมาธิการที่จะดำเนินการเรื่องนี้ หลังจากนั้นผู้ประนอมทั้ง 4 คนนี้ได้เลือกผู้ประนอมอีก 1 คนเพื่อทำหน้าที่ประธาน ซึ่งทำให้คณะกรรมาธิการประนอมมีครบจำนวน 5 คน คณะกรรมาธิการประนอมเริ่มประชุมเตรียมการเมื่อกรกฎาคม 2559 และจัดให้มีการรับฟังความเห็นสาธารณะ (Public hearing) ครั้งแรกเมื่อ 29 สิงหาคม 2559 ที่ Peace Palace กรุงเฮก และเมื่อ 19 กันยายน 2559 คณะกรรมาธิการประนอมแถลงคำวินิจฉัยว่ามีอำนาจหน้าที่ที่จะดำเนินการตามกระบวนการประนอมต่อไปตาม UNCLOS ภาคผนวก 5

​ กระบวนการประนอมจะใช้การประชุมลับกำหนดวงรอบทุก 1-3 เดือน สถานที่ประชุมจะผลัดเปลี่ยนหมุนเวียนไปตามเมืองในประเทศต่างๆได้แก่ สิงคโปร์ วอชิงตันดีซี โคเปนเฮเกน กรุงเฮก บริสเบน เมลเบิร์น ซิดนีย์และกัวลาลัมเปอร์ โดยประชุมครั้งแรกที่สิงคโปร์เมื่อ 10-13 ตุลาคม 2559 และประชุมครั้งสุดท้ายที่กัวลาลัมเปอร์เมื่อ 19-23 กุมภาพันธ์ 2561 รวมประชุมประมาณ 15 ครั้ง และกระบวนการประนอมสิ้นสุดลงเมื่อติมอร์เลสเตกับออสเตรเลียลงนามในสนธิสัญญาบรรลุข้อตกลงระหว่างกัน เมื่อ 6 มีนาคม 2561 ณ อาคารสำนักงานใหญ่องค์การสหประชาชาติ นครนิวยอร์ค รวมใช้เวลาในกระบวนการประนอมทั้งสิ้นประมาณ 2 ปี

​ หากนำกรณีข้อพิพาทระหว่างติมอร์เลสเตกับออสเตรเลียตามที่กล่าวข้างต้น มาเปรียบเทียบทั้งสถานการณ์และพฤติกรรมจนถึงขณะนี้กับกรณีระหว่างไทยกับกัมพูชา ซึ่งทำให้มีการนำกระบวนการประนอมภาคบังคับมาใช้ระงับข้อพิพาททั้ง 2 กรณีแล้ว จะมีความเหมือนและความต่างของแต่ละฝ่ายดังนี้

​1. พฤติกรรมติมอร์เลสเตจะเหมือนกับไทยในประเด็นที่ต่างพยายามให้มีการเจรจาแบ่งเขตแดนทางทะเลที่ถาวร (Permanent maritime boundaries) กับคู่พิพาทคือออสเตรเลีย / กัมพูชา แต่ไม่ได้รับความร่วมมือ แต่นำไปสู่สถานการณ์ที่ต่างกันคือติมอร์เลสเตจำเป็นต้องเป็นฝ่ายเริ่มการประนอมภาคบังคับ ในขณะที่ไทยยืนยันที่จะเจรจาทวิภาคีต่อไปตามขั้นตอน UNCLOS แต่กัมพูชากลับลัดขั้นตอนชิงเป็นฝ่ายเริ่มกระบวนการประนอมภาคบังคับ

​2. พฤติกรรมออสเตรเลียจะเหมือนกับกัมพูชาในประเด็นที่ไม่ร่วมมือให้เกิดการเจรจาแบ่งเขตแดนทางทะเลที่ถาวรกับคู่พิพาทคือติมอร์เลสเต / ไทย และยังมีพฤติกรรมเช่นนี้เมื่อเกิดกระบวนการประนอมแล้วโดยออสเตรเลียคัดค้านอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมาธิการในประเด็นสนธิสัญญา CMATS กำหนดให้มีการระงับชั่วคราว (Moratorium) ซึ่งการเจรจาเขตแดนทางทะเลเป็นเวลา 50 ปี ในขณะที่กัมพูชาได้เพิ่มประเด็นพิจารณาในการแจ้งเริ่มกระบวนการประนอมกับไทยว่าหากเจรจาแบ่งเขตทางทะเลยังไม่ได้ข้อตกลง ก็ขอให้มีการพัฒนาทรัพยากรปิโตรเลียมร่วมกันในพื้นที่ OCA ไปก่อน ซึ่งส่อเจตนาว่าไม่ให้ความสำคัญกับการแบ่งเขตทางทะเลซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของ UNCLOS ซึ่งจะนำไปสู่การบรรลุผลอันเที่ยงธรรม (equitable solution)

​3. พฤติกรรมออสเตรเลียจะเหมือนกัมพูชาในประเด็นเรื่องงานจารกรรมข้อมูลต่างๆ โดยที่ทั้งสองประเทศต่างมีศักยภาพเพราะออสเตรเลียเป็นประเทศใหญ่มีความเจริญมั่งคั่งมีเทคโนโลยีเพียบพร้อมที่จะดำเนินการกิจกรรมลับด้านข่าวกรอง ส่วนกัมพูชาแม้จะเป็นประเทศเล็ก ยากจน แต่มีอุตสาหกรรมสแกมเมอร์และแก๊งคอลเซ็นเตอร์ขนาดใหญ่สร้างรายได้ปีละกว่า 12,500 – 19,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ หรือปีละประมาณ 400,000 – 620,000 ล้านบาท คิดเป็น 60% ของมูลค่าผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) และสูงกว่าอุตสาหกรรมสิ่งทอซึ่งสร้างรายได้หลักดั้งเดิมของประเทศ ดังนั้นกัมพูชาจึงสามารถใช้เงินสแกมเมอร์เหล่านี้ซึ่งอยู่นอกระบบควบคุม ดำเนินการจารกรรมข้อมูล ซื้อตัวบุคคลมาเป็นพวกหรือกระทำกิจกรรมลับด้านข่าวกรองและต่อต้านข่าวกรองทั้งในประเทศและต่างประเทศได้อย่างเต็มที่โดยปราศจากการตรวจสอบ

​4. สถานการณ์ที่ตกเป็นเหยื่อหรือฝ่ายถูกกระทำ สำหรับติมอร์เลสเตนั้นถือเป็นเหยื่อจริงจากการกระทำของออสเตรเลียหลายเหตุการณ์ทั้งเรื่องการแบ่งสัดส่วนผลประโยชน์จากปิโตรเลียมที่ไม่เป็นธรรม ถูกจารกรรมดักฟังข้อมูลทางราชการ ถูกละเมิดยึดเอกสารสำคัญในสำนักงานที่กรุงแคนเบอรร่าเป็นต้น แต่ติมอร์เลสเตยังยึดมั่นในเกียรติและศักดิ์ศรีแม้จะเป็นประเทศเล็ก เพิ่งเกิดใหม่และยากจน ในการยืนหยัดและพยายามอย่างถึงที่สุดที่จะแก้ปัญหาด้วยการเจรจากับออสเตรเลียโดยสันติวิธี แต่ทุกครั้งได้รับการปฏิเสธ ทำให้จำเป็นต้องพึ่งกระบวนการประนอมภาคบังคับ แต่สำหรับกัมพูชาแล้วมีพฤติกรรมสร้างภาพหรือทำตัวว่าเป็นเหยื่อหรือเป็นฝ่ายถูกกระทำ เช่นกรณีที่เคยมีMOU44 แต่กัมพูชาไม่ยอมเจรจาประเด็นการแบ่งเขตทางทะเลให้คืบหน้า พอไทยยกเลิก MOU44 เพื่อมาเริ่มเจรจาทวิภาคีตามกรอบ UNCLOS กันก็หาว่าไทยเป็นฝ่ายกระทำก่อนโดยยกเลิกกรอบเจรจาเดิม ทำให้กัมพูชาต้องไปพึ่งกระบวนการประนอมภาคบังคับ

5. สถานการณ์ความยากง่ายในการตัดสินใจเข้ากระบวนการประนอมภาคบังคับที่แตกต่างกัน เพราะพื้นที่พิพาทระหว่างติมอร์เลสเตกับออสเตรเลีย (JPDA)นั้น อยู่ห่างจากชายฝั่งทั้งสองประเทศหลายร้อยกิโลเมตรพ้นทะเลอาณาเขตซึ่งเป็นเขตอธิปไตยและความมั่นคงของแต่ละประเทศแล้ว ดังนั้นการตัดสินใจของติมอร์เลสเตและออสเตรเลียที่จะเข้าสู่กระบวนการประนอมภาคบังคับซึ่งจะมีบุคคลที่ 3 มาร่วมพิจารณาด้วยนั้น ย่อมง่ายกว่าสถานการณ์ในกรณีของไทยกับกัมพูชาซึ่งพื้นที่พิพาท OCA จะรวมพื้นที่ทะเลอาณาเขตที่เป็นเขตอธิปไตยและความมั่นคงของแต่ละประเทศด้วย

​6. สถานการณ์ใน JPDA พื้นที่กว่า 75,000 ตร.กม.ในทะเลติมอร์นั้นมีการประกอบธุรกิจสำรวจและผลิตปิโตรเลียมอยู่ก่อนที่จะเกิดกระบวนการประนอมแล้ว ดำเนินการโดยบริษัทต่างๆที่ได้รับสัมปทานตามสนธิสัญญาที่อินโดนีเซียเคยทำกับออสเตรเลียและต่อมาเป็นระหว่างติมอร์เลสเตกับออสเตรเลีย แตกต่างจากสถานการณ์ในพื้นที่ OCA ไทย-กัมพูชากว่า 26,000 ตร.กม.ซึ่งยังไม่มีฝ่ายใดสามารถดำเนินธุรกิจหรือกิจกรรมสำรวจและผลิตปิโตรเลียมได้ อย่างไรก็ตามแต่ละประเทศจะได้แบ่งพื้นที่เป็นแปลงสำรวจและผลิตปิโตรเลียมของตนและต่างให้สัมปทานไปยังบริษัทต่างๆบ้างแล้ว นอกจากนั้นโดยพฤติกรรมแล้วไทยถือว่าพื้นที่ OCA ทั้งหมดเป็นเขตการทำประมงของไทยที่มีการทำประมงหนาแน่นและไทยได้บังคับใช้กฎหมายการทำประมงในพื้นที่ OCA นี้อย่างเข้มงวด

​ สรุป จากข้อเปรียบเทียบทั้งสองกรณีข้างต้นจะเห็นว่าสถานการณ์และพฤติกรรมจนถึงขณะนี้ของไทยจะใกล้เคียงกับติมอร์เลสเต ในขณะที่กัมพูชาจะใกล้เคียงกับออสเตรเลีย ดังนั้นหากกัมพูชาฝันเฟื่องสะกดจิตตัวเองหรือเคลมว่าตัวเองเหมือนติมอร์เลสเต ก็ขอให้รอดูผลลัพธ์ที่จะเกิดขึ้นจากกระบวนการประนอมภาคบังคับที่กัมพูชาเลือกทางเดินเอง รวมถึงผลกรรมจากทางเดินที่เลือกนี้ที่จะมีต่อเขตแดนทางทะเล ทรัพยากรในทะเลและรวมถึงเขตแดนทางบกกว่า 798 กิโลเมตรที่จะเกิดขึ้นต่อไปด้วย.